Autrice: Lorella Martini –
Considerazioni generali
Con il termine di esecuzione esattoriale si intende il procedimento volto a realizzare coattivamente, ovvero senza la collaborazione del privato debitore, i crediti tributari della pubblica amministrazione. La sequenza di atti di cui tale procedura si compone è volta a sottrarre alla disponibilità del debitore beni, latamente intesi, di sua proprietà, al fine di venderli e così soddisfare il creditore con l’importo ricavato.
La disciplina della riscossione coattiva dei crediti tributari è contenuta all’interno del D.P.R. n. 602/1973, come modificato nel corso degli anni, in particolare ad opera del D.L.vo n. 46/1999.
La disciplina dell’esecuzione esattoriale ricalca l’impianto del Codice di Procedura Civile in un duplice senso. Sia perché, come il Codice di Procedura Civile, prevede, in primo luogo, norme di carattere generale, valevoli per qualsivoglia forma di pignoramento (artt.49-61), e, quindi, norme specifiche per il pignoramento mobiliare (artt. 62-71 e art. 86 per i beni mobili registrati), presso terzi (art. 72bis) e immobiliare (artt. 76-85), rispettivamente. Sia perché opera un rinvio alla disciplina codicistica nella misura in cui al suo interno non siano previste norme in deroga.
Le differenze che si rinvengono tra l’esecuzione disciplinata nel Codice di Procedura Civile e quella esattoriale si giustificano con la cd. “ragion fiscale”. L’esecuzione esattoriale, in quanto finalizzata al recupero delle risorse pubbliche, si caratterizza così per una maggiore celerità e snellezza nella procedura.
Corollario della maggiore speditezza dell’esecuzione esattoriale, è la centralità nel procedimento della figura dell’agente della riscossione, a discapito di quella del giudice. Se la procedura esecutiva civile si snoda sotto la direzione e il controllo dell’autorità giudiziaria, nell’esecuzione esattoriale l’intervento del giudice è invece solo contingente ed eventuale.
Così, ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. n. 602/1973, le funzioni che nelle procedure civili spettano agli ufficiali giudiziari sono esercitate dagli ufficiali della riscossione, nominati dall’agente della riscossione (1).
I concessionari della riscossione possono anche procedere alla ricerca dei beni aggredibili, anche in via telematica, accedendo ai dati in possesso di altri pubblici uffici, oltre che di banche e intermediari finanziari, senza alcuna autorizzazione giudiziale.
Ai sensi dell’art. 52 del D.P.R. n. 602/1973, poi, il pignoramento, così come la vendita, sono opera dell’agente della riscossione.
Difatti, è sempre l’agente della riscossione che cura gli incanti, senza alcuna supervisione da parte del giudice, peraltro con forme di pubblicità alquanto semplificate.
È solo dopo aver esperito la vendita che l’agente della riscossione deposita nella cancelleria del giudice dell’esecuzione gli atti del procedimento esecutivo e consegna al cancelliere le somme ricavate. Ne discende che, in via generale, l’intervento del giudice è confinato alla fase del riparto ovvero alle eventuali opposizioni.
Ha fatto invece discutere la natura da riconoscersi alla esecuzione esattoriale, se sempre giurisdizionale o non piuttosto amministrativa. Nonostante la evidente valorizzazione dei poteri di autotutela riconosciuti in capo all’agente della riscossione, la dottrina sembra propendere per la natura giurisdizionale dell’esecuzione esattoriale (2).
La particolare disciplina dell’esecuzione esattoriale trova la sua chiusura nell’art. 59 del D.P.R. n. 603/1972, che riconosce, in capo a qualsivoglia soggetto che si ritenga leso dall’attività esecutiva, il diritto di proporre azione di risarcimento nei confronti del concessionario della riscossione. Tale responsabilità, che per dottrina e giurisprudenza deve qualificarsi come extra-contrattuale ai sensi dell’art. 2043 c.c., deve essere fatta valere avanti al giudice ordinario (e non tributario). Quanto alla tempistica, la norma precisa che l’azione può essere avviata solo dopo il compimento dell’esecuzione; la ratio è evidentemente quella di evitare una sovrapposizione tra i due procedimenti, ovvero quello risarcitorio e quello esecutivo.
Il presupposto dell’esecuzione: il titolo esecutivo
Come tutte le procedure esecutive, anche la riscossione fiscale deve fondarsi su un titolo esecutivo che accerta l’esistenza di un credito certo, liquido ed esigibile (3).
Per l’art. 49 del D.P.R. n. 603/1972 il titolo esecutivo su cui si fonda la riscossione esattoriale è il ruolo.
Ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 603/1972, il ruolo si sostanzia nell’elenco dei debitori e delle rispettive somme dovute, con richiamo al precedente avviso di accertamento o alla motivazione della pretesa, è formato dall’ente impositore/creditore, e diventa esecutivo in virtù della sua sottoscrizione da parte del titolare dell’ufficio o di suo delegato.
Secondo l’impianto normativo originario, l’agente della riscossione, se vuole avvalersi del ruolo ai fini esecutivi, deve previamente emettere e notificare la cartella di pagamento. La cartella riporta in via riassuntiva le informazioni contenute nel ruolo in relazione al singolo contribuente cui è indirizzata e contiene l’intimazione a pagare entro sessanta giorni dalla notifica, con avviso che, in difetto, si procederà ad esecuzione forzata.
La cartella di pagamento assume quindi, nei confronti del contribuente, valore e funzione di titolo esecutivo e di precetto.
Le modifiche normative introdotte negli anni hanno affiancato al ruolo un nuovo titolo esecutivo ovvero l’avviso di accertamento “esecutivo”, come disciplinato dal D.L. n. 78/2010, per quanto attiene ai tributi erariali, e dalla L. n. 160/2019, per i tributi locali. Pertanto, tutti i riferimenti presenti nelle norme di legge al ruolo e alla cartella devono ora estendersi anche agli accertamenti esecutivi.
Titolo esecutivo può infine essere anche l’ingiunzione fiscale di cui al R.D. n. 639/1910.
Il pignoramento
Il pignoramento vero e proprio può iniziare solo una volta decorso inutilmente il termine concesso al debitore per pagare e contenuto nel precetto, integrato o nella cartella di pagamento o nell’accertamento esecutivo.
In ipotesi di notifica della cartella di pagamento, il predetto termine sarà di sessanta giorni, mentre in ipotesi di accertamento esecutivo, al termine previsto per l’impugnazione dell’atto, dovranno aggiungersi ulteriori trenta giorni per l’affidamento dell’avviso all’agente della riscossione e infine altri centottanta giorni dall’affidamento (4).
In ogni caso, qualora il pignoramento non venga avviato entro un anno dalla notifica del titolo esecutivo, ai sensi dell’art. 50 del D.P.R. n. 603/1972 dovrà essere notificata una nuova intimazione ad adempiere, che prende il nome di avviso di mora.
Il pignoramento mobiliare
Il pignoramento mobiliare si compie con la semplice individuazione dei beni riportata in un verbale che viene consegnato o notificato al debitore.
Rispetto alla disciplina codicistica la principale peculiarità attiene ai beni pignorabili.
In virtù della novella operata dal D.L. n. 69/2013, nella riscossione esattoriale il limite di cui all’art. 515, comma 3, c.p.c., ovvero la pignorabilità di strumenti, oggetti, libri indispensabili per l’esercizio della professione, dell’arte o del mestiere nei limiti di un quinto e soggetta alla condizione che il presumibile valore di realizzo degli altri beni rinvenuti non sia sufficiente alla soddisfazione del credito, si estende anche alle ipotesi in cui il debitore sia una società ovvero qualora nell’attività del debitore vi sia una prevalenza del capitale sul lavoro.
Qualora il pignoramento abbia ad oggetto tali beni, il primo incanto non potrà avere luogo prima del trecentesimo giorno dal pignoramento mentre il pignoramento perderà efficacia quando siano trascorsi dalla sua esecuzione trecentosessanta giorni senza che sia stato esperito il primo incanto.
Pur in assenza di una previsione specifica, deve ritenersi operante anche in seno alla esecuzione fiscale l’istituto della conversione del pignoramento, di cui all’art. 495 c.p.c.. Pertanto, il debitore potrà domandare, ma prima che sia disposta la vendita, la sostituzione dei beni pignorati con una somma di denaro pari al credito maggiorato delle spese di esecuzione.
Per regola generale, custode dei beni pignorati sarà sempre il debitore o un terzo, mai l’agente della riscossione.
Con riferimento ai beni mobili registrati, l’art. 86 del D.P.R. n. 603/1972 prevede che decorso il termine contenuto nell’ingiunzione di pagamento, il concessionario può disporre il fermo amministrativo dei beni mobili registrati dal debitore.
A tal fine il concessionario deve preventivamente notificare il cd. preavviso di fermo, ovvero una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo, senza l’invio di ulteriori comunicazioni, mediante iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari.
Se il provvedimento di fermo è elencato nell’art. 19 del D.L.vo n. 546/1992 tra gli atti passibili di impugnazione davanti al giudice tributario, nulla invece si dice in merito al preavviso di fermo. Sulla questione la Corte di Cassazione, anche a sezioni unite, si è espressa in termini contrastanti ma ora l’indirizzo prevalente è quello che riconosce l’autonoma impugnabilità anche del preavviso di fermo.
Il pignoramento presso terzi
Nella disciplina del pignoramento presso terzi in seno all’esecuzione fiscale troviamo le maggiori peculiarità rispetto alla normativa civilistica.
Le norme di riferimento sono gli artt. 72 e segg. del D.P.R. n. 602/1973.
Rispetto alla disciplina civilistica che all’art. 543 disciplina la citazione del debitore e del terzo pignorato avanti al giudice, il pignoramento presso terzi nell’esecuzione esattoriale può contenere l’ordine al terzo di adempiere direttamente nelle mani dell’agente della riscossione. L’agente della riscossione è messo quindi nella possibilità di soddisfare il proprio credito senza ricorrere al giudice, ma sollecitando in via stragiudiziale la “collaborazione” del terzo pignorato (5).
Tale procedura semplificata può essere seguita in tre distinte ipotesi.
- Il credito pignorato consiste in fitti o pigioni dovuti dal terzo al debitore iscritto a ruolo o a suoi coobbligati (art. 72 D.P.R. n. 603/1972); in tal caso, l’affittuario o l’inquilino dovrà pagare direttamente all’agente della riscossione nel termine di quindici giorni dalla notifica i fitti/pigioni scaduti e non pagati, ovvero alla scadenza i fitti/pigioni non ancora maturati.
- Il credito pignorato consiste in un qualsiasi credito del debitore, fatta eccezione per i crediti pensionistici (art. 72bis D.P.R. n. 603/1972 (6)); in tal caso il terzo dovrà pagare direttamente l’agente della riscossione nel termine di sessanta giorni dalla notifica del pignoramento, le somme il cui diritto alla percezione sia maturato prima della notifica, ovvero alla rispettiva scadenza, le restanti somme.
- Il terzo possiede beni di proprietà del debitore iscritto a ruolo o di suoi coobbligati (art. 73 D.P.R. n. 603/1972); in tal caso il bene deve essere consegnato all’agente della riscossione entro trenta giorni.
Qualora il terzo non ottemperi ai previsti obblighi di pagamento o consegna nei termini di legge sopra ricordati, l’agente della riscossione potrà comunque avvalersi della procedura civilistica, con citazione del debitore e del terzo davanti al giudice dell’esecuzione.
Un’ulteriore peculiarità dell’esecuzione esattoriale riguarda i limiti per il pignoramento dello stipendio e degli altri emolumenti da lavoro dipendente, la cui disciplina è più articolata rispetto alla previsione dell’art. 545 c.p.c.. L’art. 72ter del D.P.R. n. 603/1972 prevede infatti che tali crediti possono essere pignorati nella misura di:
- 1/10: in presenza di emolumenti fino ad un valore di € 2.500,00;
- 1/7: in presenza di emolumenti di valore compreso tra € 2.500,00 e € 5.000,00;
- 1/5: in presenza di emolumenti di valore superiore ad € 5.000,00.
Il pignoramento immobiliare
Nell’esecuzione esattoriale, il pignoramento immobiliare è subordinato ad una particolare condizione di procedibilità, ovvero la previa iscrizione di ipoteca e l’avvenuto decorso di sei mesi dall’iscrizione senza che il debito sia stato nel frattempo estinto.
Rispetto all’esecuzione civilistica, ove il pignoramento viene prima notificato al debitore e quindi trascritto presso la competente conservatoria, nell’esecuzione fiscale, ai sensi dell’art. 78 del D.P.R. n. 602/1973, il pignoramento immobiliare si risolve nella trascrizione dell’avviso di vendita, senza alcuna previa verifica o autorizzazione da parte del giudice dell’esecuzione.
L’avviso di vendita deve contenere:
- l’indicazione delle generalità del debitore,
- la descrizione dei beni pignorati tramite menzione dei dati catastali e dei confini,
- giorno, ora e luogo dei primi tre incanti,
- importo complessivo del credito, con indicazione di quanto dovuto per ogni periodo d’imposta a titolo di imposta, sanzioni, interessi e spese;
- prezzo base dell’incanto,
- la misura minima di ogni aumento,
- l’avviso che gli oneri della vendita e le imposte per il trasferimento sono a carico dell’aggiudicatario,
- l’ammontare della cauzione e il termine di versamento,
- il termine per il versamento del saldo-prezzo, ovvero trenta giorni dall’aggiudicazione,
- l’ingiunzione ad astenersi da qualsiasi atto diretto a sottrarre i beni pignorati e i relativi frutti alla garanzia del credito.
L’avviso di vendita deve essere notificato al debitore nel termine di cinque giorni dalla sua trascrizione, pena l’improcedibilità della vendita.
Rispetto all’ordinaria procedura esecutiva disciplinata dal Codice di Procedura Civile, il pignoramento immobiliare per ragioni esattoriali non è sempre possibile.
L’art. 76 del D.P.R. n. 603/1972, infatti, prevede che l’agente della riscossione possa procedere al pignoramento solo se l’immobile che si intende vincolare non rappresenti l’unico immobile di proprietà del debitore adibito a residenza effettiva. Tale limite non vale per le abitazioni di lusso (7) e comunque per i fabbricati accatastati come A/8 e A/9.
In ogni caso, anche per gli immobili astrattamente pignorabili, perché rientranti nelle categorie sopra menzionate, vi sono due ulteriori limiti da rispettare. Il primo è che il credito per cui si procede sia di valore superiore ad € 120.000,00; il secondo è che il valore complessivo di tutti i beni immobili in proprietà del debitore superi la soglia di € 120.000,00.
Si osservi, però, come non esista norma di legge nel nostro ordinamento che precluda all’agente della riscossione di intervenire in un’esecuzione immobiliare che non rispetti i limiti previsti dall’art. 76 del D.P.R. n. 603/1972. Per la giurisprudenza dominante, in questi casi l’agente della riscossione non è però legittimato a compiere atti di impulso della procedura ma il suo intervento deve intendersi finalizzato in via esclusiva alla partecipazione alla distribuzione del ricavato.
Circa i limiti alla vendita forzata dell’abitazione appena esposti, il nostro ordinamento sconta però un’evidente contraddittorietà. Ai sensi dell’art. 268 del D.L.vo n. 14/2019 (cd. Codice della Crisi), ciascun creditore, senza alcun discrimen di tipo soggettivo, a fronte della situazione di sovraindebitamento del proprio debitore, può chiedere che il suo intero patrimonio venga posto in liquidazione. Il solo limite previsto è che l’importo complessivo dei debiti scaduti e non pagati sia uguale ad € 50.000,00.
E’ quindi evidente che, facendo ricorso alla procedura di liquidazione, anche l’agente della riscossione possa sottrarre al debitore, destinandola alla vendita forzata, la sua prima casa.
L’estinzione della procedura
L’esecuzione esattoriale trova la sua estinzione fisiologica nella liquidazione dei beni pignorati e nell’assegnazione del ricavato ai creditori.
E’ possibile però che l’esecuzione si estingua prima di essere giunta alla predetta “naturale conclusione”. Tale evenienza può accadere:
- quando il debitore, o un terzo, paghi il proprio debito in un momento antecedente alla vendita dei beni pignorati (così l’art. 61 del D.P.R. n. 602/1973);
- qualora decorrano duecento giorni dal pignoramento senza che sia stato effettuato il primo incanto per la vendita (così l’art. 53 del D.P.R. n. 603/1972);
- per inattività del concessionario che non dà impulso alla procedura;
- in ipotesi di rinuncia agli atti da parte del concessionario che, se dichiarata prima della vendita, non deve essere condivisa dagli eventuali creditori intervenuti, avendo questi diritto a partecipare alla sola distribuzione del ricavato;
- qualora la pubblica amministrazione faccia esercizio di autotutela andando ad annullare il titolo esecutivo che giustificava l’esecuzione.
1) Gli ufficiali della riscossione hanno competenza in tutti i comuni compresi nell’ambito dell’agente della riscossione che li ha nominati.
(2) A tale conclusione si è giunti a seguito delle innovazioni introdotte dal D.L.vo n. 46/1999, che hanno reso più incisivo il ruolo del giudice nell’esecuzione esattoriale e attenuato i caratteri di specialità di quest’ultima rispetto all’esecuzione disciplinata dal Codice di Procedura Civile. Si pensi, infatti, che è solo con il D.L.vo in questione che è stata introdotta la possibilità di proporre opposizione (sia all’esecuzione sia agli atti esecutivi) anche in relazione all’esecuzione esattoriale, atteso che in precedenza era previsto il solo riscorso amministrativo all’Intendente di Finanza e, in limitate ipotesi, l’opposizione di terzo. Per tali motivi, prima del 1999, la giurisprudenza propendeva per il carattere amministrativo del procedimento esecutivo esattoriale.
(3) Così l’art. 474 c.p.c.
(4) Con riferimento a tale periodo di 180 giorni si parla di “improcedibilità relativa”.
(5) Come argomentato dalla Corte Costituzionale nell’ordinanza n. 393/2008 “la facoltà di scelta del concessionario tra due modalità di esecuzione forzata presso terzi non crea né una lesione del diritto di difesa dell’opponente né una rilevante disparità di trattamento tra debitori esecutati, sia perché questi sono portatori di un interesse di mero fatto rispetto all’utilizzo dell’una o dell’altra modalità e possono in ogni caso proporre le opposizioni all’esecuzione o agli atti esecutivi di cui all’art. 57 del DPR n. 602 del 1973, sia perché non sussiste un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole procedurali”.
(6) L’art. 72bis è stato introdotto nel D.P.R. n. 603/1972con il D.L. n. 203/2005
(7) Ovvero per gli immobili aventi le caratteristiche di cui al Decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 agosto 1969.
