Natura dei proventi da alienazioni di immobili di edilizia residenziale pubblica
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
Con il parere che si presenta, la Corte dei conti-Puglia, giusta delibera 9 aprile 2020, n. 31, rispondendo al quesito di un Sindaco, formulato ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, si esprime in materia di contabilizzazione di entrate vincolate per legge, con particolare riferimento ai proventi da alienazioni di immobili di edilizia residenziale pubblica.
Al riguardo, giova premettere che la materia delle predette entrate è oggetto di specifica disciplina normativa, puntualmente richiamata dal magistrato contabile nella propria risposta:
a) l’articolo unico della L. 24 dicembre 1993, n. 560, recante «Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica», nel testo risultante a seguito di molteplici interventi modificativi, prevede che:
– «L’alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica è consentita esclusivamente per la realizzazione di programmi finalizzati allo sviluppo di tale settore» (comma 5);
– «I proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica …, destinati alle finalità indicate al comma 5, rimangono nella disponibilità degli enti proprietari», prescrivendone una contabilizzazione speciale da parte dell’Istituto autonomo per le case popolari (IACP) territorialmente competente e il versamento in un apposito conto corrente denominato «Fondi CER destinati alle finalità della legge n. 560 del 1993, istituito presso la sezione di tesoreria provinciale, a norma dell’articolo 10, dodicesimo comma, della legge 26 aprile 1983, n. 130» (comma 13);
– «Le regioni, su proposta dei competenti IACP e dei loro consorzi comunque denominati e disciplinati con legge regionale, determinano annualmente la quota dei proventi di cui al comma 13 da destinare al reinvestimento in edifici ed aree edificabili, per la riqualificazione e l’incremento del patrimonio abitativo pubblico mediante nuove costruzioni, recupero e manutenzione straordinaria di quelle esistenti e programmi integrati, nonché ad opere di urbanizzazione socialmente rilevanti. Detta quota non può comunque essere inferiore all’80 per cento del ricavato. La parte residua è destinata al ripiano dei deficit finanziari degli Istituti» (comma 14);
b) la Circolare del Ministero dei lavori pubblici 30 giugno 1995, n. 31/seg («Disposizioni esplicative della legge 24 dicembre 1993, n. 560, recante: “Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”») ha evidenziato che tali ricavi sono «vincolati alla realizzazione di programmi di edilizia residenziale pubblica e, pure restando nella materiale disponibilità degli enti proprietari, non possono essere utilizzati se non in seguito a una proposta dello IACP competente per territorio, previa determinazione regionale della quota da destinare al reinvestimento»;
c) l’art. 13, comma 1, lett. a), D.L. 28 marzo 2014, n. 47 (recante «Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015»), convertito, con modificazioni, dalla L. 23 maggio 2014, n. 80, ha novellato il comma 1, art. 13, D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria»), convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, il cui testo prevede che: «In attuazione degli artt. 47 e 117, commi secondo, lettera m), e terzo della Costituzione, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, i livelli essenziali delle prestazioni e favorire l’accesso alla proprietà dell’abitazione, entro il 30 giugno 2014, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, previa intesa della Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, approvano con decreto le procedure di alienazione degli immobili di proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche territoriali, nonché degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, anche in deroga alle disposizioni procedurali previste dalla legge 24 dicembre 1993, n. 560. … Le risorse derivanti dalle alienazioni devono essere destinate esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente»;
d) il D.M. 24 febbraio 2015 («Procedure di alienazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica»), all’art. 1, ha tra l’altro previsto che:
– i comuni, gli enti pubblici anche territoriali, gli IACP comunque denominati, in coerenza con i programmi regionali finalizzati a soddisfare il fabbisogno abitativo, procedono all’alienazione di unità immobiliari per esigenze connesse con una più razionale ed economica gestione del patrimonio; a tal fine gli enti proprietari predispongono specifici programmi di alienazione, che devono essere adottati secondo le procedure del decreto e approvati dal competente organo dell’ente proprietario, previo formale assenso della regione (comma 1);
– i programmi di alienazione devono favorire prioritariamente la dismissione degli alloggi situati nei condomini misti nei quali la proprietà pubblica è inferiore al 50% e di quelli inseriti in situazioni estranee all’edilizia residenziale pubblica quali aree prive di servizi, immobili fatiscenti (comma 2);
– le risorse derivanti dalle alienazioni previste dai programmi, approvati a far tempo dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del medesimo decreto, «restano nella disponibilità degli enti proprietari e sono destinate, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera a) del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, all’attuazione: di un programma straordinario di recupero e razionalizzazione del patrimonio esistente, predisposto sulla base dei criteri stabiliti ai sensi dell’art. 4 del decreto-legge n. 47/2014, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 2014, n. 80; di acquisto e, solo in mancanza di adeguata offerta di mercato, di realizzazione di nuovi alloggi» (comma 4);
e) la Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi in merito alla portata dell’art. 3, comma 1, lett. a), D.L. n. 47/2014:
– con la sentenza n. 38 del 25 febbraio 2016, la Corte ha scrutinato la legittimità dell’art. 1, comma 1, lett. c), L.R. Puglia 5 dicembre 2014, n. 48 che, aggiungendo il comma 1-bis all’art. 24, L.R. Puglia 7 marzo 2003, n. 4, prevedeva che «Gli enti gestori che non versano in stato di dissesto finanziario possono, in deroga alla legge 24 dicembre 1993, n. 560 (Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica), destinare una quota dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica al pagamento di imposte gravanti sugli immobili di loro proprietà, al fine di rispettare il vincolo del pareggio di bilancio»: nel dichiarare l’illegittimità della disposizione regionale per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. nella parte relativa alla materia del coordinamento della finanza pubblica, la Corte ha chiarito che:
1. l’art. 3, comma 1, lett. a), D.L. n. 47/2014, nell’imporre la destinazione esclusiva dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, esprime una «scelta di politica nazionale di potenziamento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, diretta a fronteggiare l’emergenza abitativa e, al tempo stesso, la crisi del mercato delle costruzioni»;
2. il «vincolo di destinazione esclusiva» stabilito dalla norma va considerato come «l’espressione di un principio fondamentale nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», con il quale il legislatore statale ha inteso stabilire una regola generale di uso uniforme delle risorse disponibili provenienti dalle alienazioni immobiliari»;
3. la circostanza che la norma si traduca, «per gli enti pubblici ai quali il vincolo è imposto», in una «prescrizione puntuale sull’uso delle risorse in oggetto» non esclude il carattere di principio della norma stessa, potendo essere ricondotte nell’ambito dei principi di coordinamento della finanza pubblica anche «norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali», giacché «il finalismo» insito in tale genere di disposizioni esclude che possa invocarsi «la logica della norma di dettaglio»;
4. anche nell’art. 3, comma 1, lett. a), D.L. n. 47/2014, è individuabile un «rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione tra prescrizione puntuale e principio»; infatti, una volta assunto dal legislatore l’obiettivo di potenziare il patrimonio di edilizia residenziale pubblica attraverso la vendita di determinati beni, «l’imposizione del vincolo di destinazione specifica dei proventi della vendita all’acquisizione di nuovi alloggi o alla manutenzione di quelli esistenti appare mezzo necessario al suo raggiungimento»;
– tali conclusioni sono state ribadite dalla successiva sentenza n. 237 del 16 dicembre 2016, con cui la Corte che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo – per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nella parte relativa alla materia del coordinamento della finanza pubblica – l’art. 5 della L.R. Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10, che – in contrasto con l’art. 3, comma 1, lett. a), D.L. n. 47/2014 – consentiva alle ATER (aziende territoriali per l’edilizia residenziale) regionali di destinare il 20% dei proventi derivanti dall’alienazione degli alloggi al ripianamento dei loro deficit finanziari (comma 3) e ai Comuni con meno di 3.000 abitanti di destinare la stessa quota percentuale alla realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono localizzati immobili di edilizia residenziale pubblica (comma 5).
Alla luce di quanto premesso, alla Corte non appare dubitabile la natura di «entrate vincolate a destinazione specifica» ex art. 180, comma 3, lett. d), D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, impressa dal legislatore ai proventi derivanti dalle alienazioni di immobili ERP, tenuto in particolare conto:
– della disciplina del 1993, che prevede il versamento di tali introiti in un apposito conto corrente denominato «Fondi CER destinati alle finalità della legge n. 560 del 1993, istituito presso la sezione di tesoreria provinciale, a norma dell’articolo 10, dodicesimo comma, della legge 26 aprile 1983, n. 130»;
– dell’art. 13, D.L. n. 112/2008, come novellato nel 2014, che impone un vincolo totale (segnalato dall’avverbio «esclusivamente») di tali risorse a un ben definito aggregato di spesa («programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente»).
In definitiva, l’esclusività e la specificità del vincolo impresso ex lege ai proventi in questione escludono in radice la possibilità di sussumere gli stessi nel novero delle entrate con vincolo di destinazione generica; categoria, quest’ultima, destinata ad accogliere le entrate per le quali sia previsto un vincolo riferito ad un ambito di spesa individuato in modo ampio, così che, in conclusione:
– il principio di destinazione esclusiva dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, non è derogabile:
