L’articolo 4 del decreto legislativo n.149/2011, come novellato dall’art. 11 del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16 convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68 ha introdotto l’obbligo per i Presidenti delle province e per i Sindaci dei comuni di redigere una relazione di fine mandato secondo lo schema tipo individuato dal decreto del Ministero dell’interno del 26 aprile 2013 – pubblicato sulla G.U. n. 124 del 29 maggio 2013 – assunto d’intesa con la Conferenza stato-città ed autonomie locali ex art. 3 d.lgs n.281/1997 e di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Essa contiene la descrizione dettagliata delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato, con particolare riguardo a:
1) sistema ed esiti dei controlli interni;
2) eventuali rilievi della Corte dei conti;
3) azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard;
4) situazione finanziaria e patrimoniale, con evidenziazione delle carenze riscontrate nella gestione degli enti controllati dal comune o dalla provincia ai sensi dei numeri 1 e 2 del comma primo dell’articolo 2359 C.C. ed indicazione delle azioni intraprese per porvi rimedio;
5) azioni intraprese a fini di contenimento della spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche adoperando come parametro di riferimento realtà rappresentative dell’offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità-costi;
6) quantificazione della misura dell’indebitamento provinciale o comunale.
In caso di scadenza ordinaria della consiliatura, la relazione di fine mandato dev’essere redatta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale e sottoscritta dal Presidente della provincia o dal Sindaco non oltre il sessantesimo giorno antecedente la data di scadenza del mandato.
Entro e non oltre quindici giorni successivi alla sottoscrizione della relazione, la relazione di fine mandato dev’essere certificata dall’organo di revisione dell’ente locale e,nei tre giorni successivi, relazione e certificazione devono essere trasmesse dal presidente della provincia o dal sindaco alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Entro i sette giorni successivi alla data di certificazione effettuata dall’organo di revisione dell’ente locale, dev’essere pubblicata con l’indicazione della data di trasmissione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, sul sito istituzionale della provincia o del comune da parte del presidente della provincia o del sindaco.
PARTICOLARI PROBLEMATICHE
Tanto premesso in astratto, nella realtà pratica a volte non è semplice stabilire il dies a quo per la sottoscrizione della relazione e quello della successiva pubblicazione; tanto più in circostanze quali scioglimento anticipato della consiliatura (per dimissioni o altra causa), eventi eccezionali (il differimento delle elezioni per l’emergenza COVID), sicchè è estremamente importante una certezza e uniformità al fine di evitare l’irrogazione di sanzioni.
Con la deliberazione nr. 16 del 2024 la Corte dei conti Sezione Regionale di controllo, in vista delle prossime consultazioni amministrative, ha pubblicato un “decalogo” contenente esemplificazioni e tabelle in relazione alle varie circostanze fattuali per indirizzare le amministrazioni.
Nell’ipotesi fisiologica la relazione deve essere sottoscritta non oltre il sessantesimo giorno antecedente la data di scadenza del mandato.
Quanto alla data di inizio del mandato, secondo un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (Corte conti, SSRR spec. comp., sent. n. 6/2015/EL; id., Sez. Aut., Del. n. 15/2016/QMIG; Cons. Stato, Sez. V, sent. 31 luglio 2006, n. 4694) sebbene il T.U.E.L. non contenga, per il Sindaco o il Presidente della Provincia, una previsione analoga a quella dell’art. 38, che per i consiglieri prevede l’entrata in carica «all’atto della proclamazione», un’interpretazione logico-sistematica della normativa di riferimento impone di ritenere che entrambi gli organi monocratici si insedino anch’essi immediatamente a seguito della proclamazione e che, quindi, nel medesimo istante, cessi il mandato dei loro predecessori.
La data di inizio del mandato, pertanto, anche per il Sindaco e per il Presidente della Provincia coincide con la data della loro proclamazione, effettuata dopo la chiusura delle operazioni di scrutinio con la conseguenza che la scadenza del mandato va individuata, innanzitutto, tenendo conto della fine dei cinque anni decorrenti dalla data della proclamazione.
In caso di elezioni anteriori alla scadenza del mandato, il termine dei sessanta giorni antecedenti la scadenza del mandato deve essere calcolato a ritroso rispetto alla data delle elezioni amministrative, fissate con decreto del Ministro dell’Interno.
In caso di elezioni posteriori alla scadenza naturale del precedente mandato, il termine entro cui il Sindaco deve sottoscrivere la relazione di fine mandato coincide con il mero decorso dei cinque anni, a partire dalla data della sua elezione formalizzata con verbale di proclamazione.
Nel caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del Sindaco o del Presidente della provincia, l’obbligo della sottoscrizione incombe sul vicesindaco o sul vicepresidente della provincia.
Nel caso di scioglimento anticipato a cui consegue la nomina di un Commissario straordinario, la sottoscrizione della stessa spetta al soggetto che ha ricoperto la carica di Sindaco o Presidente della Provincia prima dello scioglimento.
In caso di scioglimento anticipato del Consiglio comunale o provinciale, la sottoscrizione della relazione e la certificazione, secondo quanto disposto dall’art. 4, c.3, del D.Lgs. 149/2011, devono avvenire entro venti giorni dal «provvedimento di indizione delle elezioni», e il momento dal quale fare decorrere il termine di venti giorni per la sottoscrizione e la certificazione della relazione si identifica nella data in cui il Prefetto competente comunica all’ente il decreto del Ministro dell’Interno di indizione delle elezioni.
LA SANZIONE
Tanto premesso, appare opportuno svolgere le seguenti ed ulteriori argomentazioni anche a seguito di recente pronuncia della Sezioni Riunite in speciale composizione (nr. 5 del 2021).
In tema di attribuzione della giurisdizione, la Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 15/2015 ha ritenuto che, in mancanza di espressa devoluzione alle Sezioni Giurisdizionali della Corte (come, ad esempio, in tema di art. 30, comma 15, legge 289 del 2002 o art. 248, commi 5 e 5 bis del TUEL), la potestà sanzionatoria appartenga alla autorità amministrativa secondo le norme generali contenute nella legge 689 del 1981; successivamente altra pronuncia la ha intestata alle Sezioni Giurisdizionali (Cfr. Sez. Riun. in speciale composizione nr. 28 del 2019).
Quanto al giudice della opposizione alla sanzione, due possono essere opzioni ermeneutiche. La prima, che fa leva sull’art. 103, comma 2 della Costituzione, e che facendo rientrare la materia nella contabilità pubblica, ritiene che essa appartenga alla Corte.
La seconda, che in applicazione delle regole sui riti di cui al dlgs nr. 150 del 2011, ritiene che appartenga al giudice ordinario, anche alla luce dell’art. 22 della legge nr. 689 del 1981
Non appare peregrino aggiungere che la previsione, da parte di una legge speciale, di sanzioni, se non accompagnata da specificazioni sul soggetto che dovrà applicarla, rende estremamente difficile per l’interprete l’esatta individuazione della autorità deputata alla inflizione.
Basti pensare, per fare un esempio, all’art. 47 del dlgs nr. 33 del 2013 la cui originaria formulazione del comma 3 le sanzioni di cui ai commi 1 e 2 sono irrogate dall’autorità amministrativa competente in base a quanto previsto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 lasciò insoluti dubbi sulla intestazione del potere, tanto che intervenne il legislatore (con l’art. 38, comma 1, lett. c), D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97 e, successivamente, con l’art. 1, comma 163, lett. b), n. 3), L. 27 dicembre 2019, n. 160) riformulandolo nel seguente modo le sanzioni di cui al presente articolo sono irrogate dall’Autorità nazionale anticorruzione. L’Autorità nazionale anticorruzione disciplina con proprio regolamento, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni
Orbene, in mancanza, fino ad ora, di interventi del giudice deputato a regolare l’attribuzione della giurisdizione sulla opposizione, potrebbe ragionevolmente sostenersi la devoluzione al giudice ordinario secondo i normali criteri di riparto.
Esaminato il tema del soggetto deputato all’applicazione della sanzione (autorità titolare del potere) e di giudice deputato alla relativa opposizione, aggiungasi che risulta del tutto irrilevante la verifica dell’elemento psicologico e quindi della riconducibilità del ritardo ad una situazione di obiettiva incertezza circa il termine entro cui pubblicare la relazione di fine mandato.
Si tratta di una attività di pertinenza del giudice della opposizione se e quando la amministrazione titolare del potere di inflizione di sanzione deciderà di irrogarla e il sanzionato si opporrà.
| Massime | |
| Corte dei conti Sezioni Riunite, sentenza nr. 5 del 2021 | L’evidente l’oscurità del testo normativo, basata su rinvii incrociati ad altre fonti, resi ancora più oscuri dal sovrapporsi di norme emergenziali (la cui finalità era certamente quella di consentire tempi più laschi per gli adempimenti amministrativi da parte dei sindaci) ha reso incerta e precaria la lettura del quadro legislativo. |
| Corte dei conti Sezione di Controllo per l’Emilia-Romagna 14 del 2024 | Linee guida per la pubblicazione e la trasmissione della relazione di fine mandato. La norma prevede la successione, entro precisi termini, di specifici adempimenti procedurali che coinvolgono anche il Responsabile del servizio finanziario e l’Organo di revisione. Il corretto calcolo dei termini relativi ai suddetti adempimenti è stato oggetto di numerosi interventi da parte della magistratura contabile, pertanto, la Sezione regionale ha ritenuto utile effettuare un riepilogo delle regole in vigore; ciò al fine di meglio orientare gli enti locali negli adempimenti procedurali connessi alla pubblicazione della relazione di fine mandato. Le Linee Guida, a mezzo anche di tabelle riepilogative, illustrano le tre ipotesi possibili da tenere in considerazione ai fini della correttezza degli adempimenti prescritti e, in particolare, della tempestiva pubblicazione della relazione di fine mandato, ossia: proclamazione dei nuovi eletti (i) anteriore o (ii) posteriore alla scadenza naturale del precedente mandato o (iii) scioglimento anticipato. Le Linee guida si soffermano anche sull’impianto sanzionatorio previsto dalla norma (4, c. 6, del D.Lgs. 149/2011). In merito viene richiamato il principio di tipicità delle sanzioni – sancito dall’art. 1 della L. 24 novembre 1981, n. 689, per le sanzioni amministrative e comunque valevole per tutto il diritto cd. “punitivo” – il quale impone di considerare i termini rilevanti ai fini sanzionatori limitatamente ai casi in cui la difformità esecutiva dei singoli adempimenti abbia compromesso la tempestività dell’obbligo di resa e diffusione della relazione di fine mandato. Viene quindi precisato che, nel caso di accertamento della tardiva pubblicazione della relazione, la Sezione trametterà all’ente la pronuncia in cui viene rilevato l’inadempimento e chiederà di riferire delle azioni conseguentemente intraprese. È, infine, rimarcato che la verifica degli ulteriori presupposti per l’applicazione della sanzione resta in capo all’ente stesso, mentre alle Sezioni regionali spetta esclusivamente l’accertamento del presupposto sanzionatorio oggettivo della mancata redazione e pubblicazione della relazione di fine mandato. |
| Sezione delle Autonomie nr. 15 del 2015 | La relazione di fine mandato costituisce atto proprio del Presidente della Provincia e del Sindaco, non demandabile al commissario straordinario nominato in seguito alla scioglimento dell’organo consiliare; in assenza di un’espressa attribuzione normativa, quella prevista dal comma 6 dell’art. 4 del d. lgs. n. 149/2011 si colloca tra le disposizioni precettive connotate da finalità di tutela della finanza pubblica che spetta all’ente locale portare ad attuazione. |
| SSRR in speciale composizione, sentenza nr 22 del 2023 | Al riguardo, queste Sezioni riunite hanno già avuto modo di esprimersi in ordine alla giurisdizione esclusiva e per materia della Corte dei conti sull’esatto adempimento dell’obbligo di redazione e di pubblicità della relazione di fine mandato che costituisce, poi, anche presupposto delle sanzioni di cui al comma 6 dell’art. 4, del d.lgs. n. 149/2011: sia la delibera non impugnata della Sezione di controllo competente, suscettibile di diventare definitiva, quanto, in caso di impugnazione, la pronuncia di queste Sezioni riunite, sono destinate, infatti, a vincolare gli enti controllati e, indirettamente, il giudice ordinario, essendo le sanzioni di cui al citato art. 4, co. 6, soltanto il necessario precipitato della verifica dell’eventuale inesatto adempimento dei previsti obblighi, da parte della Corte dei conti, nelle diverse sedi appena richiamate (cfr. SS.RR. spec. comp. n. 5/2021 e n. 13/2022). Va tuttavia ulteriormente precisato che, se detto vincolo implica che, né l’ente locale, né il giudice ordinario possono prescindere dalla considerazione dell’accertamento oggettivo dei fatti compiuto dalla magistratura contabile, è pur vero che nessun automatismo sussiste rispetto all’eventuale successiva comminazione della sanzione, in quanto detto accertamento costituisce solo uno dei presupposti della fattispecie sanzionatoria, incluso il requisito soggettivo della colpevolezza, da valutarsi ai sensi della l. n. 689/1981 (cfr. le delibere n. 190/2021, n. 228/2021, n. 230/2021 della Sezione Campania e la pronuncia n. 22/2023 della Sezione Toscana). |
