Autore: Pasquale Iorio –
Abstract
Il contributo approfondisce il tema della recente interpretazione di un articolo del Testo Unico degli Enti Locali, relativo alla possibilità di impegnare, in costanza di esercizio provvisorio, le spese per il reclutamento di personale tra quelle correnti, stimola un approfondimento della fattispecie. Il testo, muovendo le mosse dalle nuove geometrie del dato normativo, si soffermerà sul carattere vincolante dell’interpretazione autentica posta in essere dal legislatore e sulla portata applicativa della disposizione.
Sommario: 1. Cenni introduttivi. – 2. La base normativa. – 3. Una norma di interpretazione c.d. autentica. – 4. Le spese correnti e l’esercizio provvisorio. – 5. Considerazioni conclusive sulla portata applicativa della disposizione.
- Cenni introduttivi
La recente interpretazione di un articolo del Testo Unico degli Enti Locali, relativa alla possibilità di impegnare, in costanza di esercizio provvisorio, le spese per il reclutamento di personale tra quelle correnti, stimola un approfondimento della fattispecie.
Il contributo, muovendo le mosse dalle nuove geometrie del dato normativo, si soffermerà sul carattere vincolante dell’interpretazione autentica posta in essere dal legislatore e sulla portata applicativa della disposizione che non frenerà, già nei primissimi mesi dell’anno, l’attuazione dei piani assunzionali da parte delle Amministrazioni Territoriali nelle more dell’approvazione del Bilancio di Previsione Finanziario e in presenza di un differimento della deadline disposta con decreto del Ministro dell’Interno.
- La base normativa
Nel corso dei lavori parlamentari di conversione del decreto-legge 104/2023[1], recante Disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in materia di attività economiche e finanziarie e investimenti strategici, è stata introdotta una norma d’interpretazione dell’art. 163 del D. Lgs. n. 267/2000, il testo unico contenente i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali.
La nuova disposizione, inserita nel corso dell’esame al Senato su emendamento dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani, prevede che le amministrazioni territoriali, nel corso dell’esercizio provvisorio, possano impegnare, tra le spese correnti, anche quelle relative all’assunzione di personale, già autorizzate dal Piano Triennale del Fabbisogno di Personale, nonché dal Bilancio di Previsione Finanziario[2]. L’art. 21-bis del citato decreto-legge, al suo primo comma, dispone, infatti, che «all’articolo 163, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, la previsione che gli enti possano impegnare solo spese correnti si interpreta nel senso che possono essere impegnate anche le spese per le assunzioni di personale, anche a tempo indeterminato, già autorizzate dal piano triennale del fabbisogno di personale, nonché dal bilancio di previsione finanziario ai sensi dell’articolo 164, comma 2, del medesimo testo unico». Si tratta, in effetti, di una interpretazione c.d. autentica, in quanto posta in essere dallo stesso legislatore.Per meglio comprendere la portata della norma è opportuno principiare delle previsioni contenute all’art. 151, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, secondo cui «gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e deliberano il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale. Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione, osservando i principi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. I termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell’Interno, d’intesa con il Ministro dell’Economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze».Una disposizione, questa ultima, prevista dal legislatore in funzione di una esigenza di preminente importanza: porre gli enti locali nelle condizioni di poter meglio poter meglio valutare, soprattutto ai fini programmatori, gli interventi finanziari destinati alla finanza locale dal bilancio dello stato i quali, però, restano incerti quasi sempre fino alla fine dell’anno, se non – come è spesso avvenuto – fino ai primi mesi dell’anno successivo.Negli ultimi decenni, infatti, si è registrato un significativo numero di Enti Locali in affanno rispetto alla presentazione del bilancio nei termini stabiliti. In tale contesto l’istituto della proroga è divenuto quasi sistematico nel corso del tempo. Per porre in essere una buona programmazione finanziaria, è necessaria la precisa conoscenza delle risorse disponibili. Come evidenziato dall’Anci «in un contesto nel quale, da oltre un decennio, rilevanti appostamenti di risorse per gli enti locali sono demandati a provvedimenti di fine anno (precedente), se non dell’anno stesso di riferimento del bilancio, la strada che la Ragioneria generale dello Stato intraprende per “favorire” il rispetto dei termini formali di approvazione delle previsioni è di tipo meramente organizzativo, con l’arruolamento dei responsabili finanziari locali a presidio di nuovi termini burocratici, e l’inserimento di adempimenti intermedi il cui mancato rispetto, magari senza conseguenze sul risultato finale, potrà essere eccepito in caso di trasgressione in qualsiasi sede di controllo, ampliandosi così i già debordanti motivi formali di inasprimento di dialettica – se non di contenzioso – tra livelli amministrativi e livelli politici e tra enti, revisori e sezioni regionali della Corte dei conti»[3].Come sovente avviene, con il decreto cui fa riferimento l’art. 151, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000,emanato prima della conclusione dell’anno solare, la data ultima per la deliberazione del bilancio di previsione viene differita ai primi mesi dell’anno seguente, con l’espressa autorizzazione dell’esercizio provvisorio sino all’indicata data.Come osservato da alcuni autori, però, si tratta di una disciplina che appare poco coerente con l’autonomia costituzionalmente riconosciuta agli Enti Locali[4]. È l’art. 163 del TUEL[5] a disciplinare questa tipologia di gestione, espressamente prevedendo che «se il bilancio di previsione non è approvato dal Consiglio entro il 31 dicembre dell’anno precedente, la gestione finanziaria dell’ente si svolge nel rispetto dei principi applicati della contabilità finanziaria riguardanti l’esercizio provvisorio o la gestione provvisoria. Nel corso […] gli enti gestiscono gli stanziamenti di competenza previsti nell’ultimo bilancio approvato per l’esercizio cui si riferisce la gestione o l’esercizio provvisorio, ed effettuano i pagamenti entro i limiti determinati dalla somma dei residui al 31 dicembre dell’anno precedente e degli stanziamenti di competenza al netto del fondo pluriennale vincolato».Di rilevante importanza, in tale contesto normativo, è il decreto interministeriale del 25 luglio 2023[6], di aggiornamento dei principi contabili allegati al D.Lgs. n. 118/2011, che introduce una sezione dedicata al processo di approvazione del bilancio degli enti locali. Integrazione che attua, in sostanza, l’art. 16, comma 9-ter, del decreto-legge n. 115/2022[7], il quale, per favorire l’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali entro i termini previsti dalla legge, ha previsto nel citato allegato 4/1 la specificazione di ruoli, compiti e tempistiche del processo di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali, anche nel corso dell’esercizio provvisorio.Nello specifico, stando alle previsione del punto 9.3.6, «il rinvio dei termini di approvazione del bilancio disposto con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 151, comma 1, del TUEL, anche se determinato da motivazioni di natura generale, è adottato dagli enti locali effettivamente impossibilitati ad approvare il bilancio nei termini, per le motivazioni addotte nei decreti ministeriali. Pertanto, per gli enti locali non interessati alle motivazioni addotte nei decreti ministeriali, l’autorizzazione all’esercizio provvisorio non comporta la sospensione del termine di approvazione del bilancio di previsione […], e il processo di bilancio prosegue al fine di garantirne la conclusione entro il 31 dicembre. Anche in caso di autorizzazione legislativa all’esercizio provvisorio, gli enti locali valutano l’’effettiva necessità di rinviare l’approvazione del bilancio di previsione. Per gli enti che decidono di avvalersi dell’autorizzazione dell’esercizio provvisorio sono riprogrammate le fasi del processo di predisposizione e approvazione del bilancio, se ancora non svolte alla data del provvedimento o della legge che ha disposto il rinvio del termine di approvazione del bilancio: i responsabili degli uffici propongono al responsabile del servizio finanziario le modifiche alle previsioni del bilancio tecnico entro ottantacinque giorni prima del termine previsto per l’approvazione del bilancio di previsione; il responsabile del servizio finanziario predispone lo schema di bilancio completo degli allegati e lo trasmette all’organo esecutivo entro sessanta giorni prima del termine previsto per l’approvazione del bilancio di previsione; l’organo esecutivo predispone lo schema di bilancio di previsione e lo presenta all’organo consiliare unitamente agli allegati entro quarantacinque giorni prima del termine previsto per l’approvazione del bilancio di previsione. Nel caso di brevi differimenti, non coerenti con le tempistiche previste […], l’organo esecutivo individua le scadenze del processo di bilancio sulla base della durata dell’esercizio provvisorio autorizzato».Pesanti sono le sanzioni previste dall’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016, convertito – con modificazioni – dalla Legge n. 160/2016, a rigore del quale «in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, nonché di mancato invio, entro trenta giorni dal termine previsto per l’approvazione, dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche […], gli enti territoriali, ferma restando […] la procedura prevista dall’articolo 141[8] del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. È fatto altresì divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo. Gli enti di cui ai precedenti periodi possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nonché lo svolgimento delle funzioni fondamentali[9] […] nei comuni delle isole minori con popolazione fino a 10.000 abitanti, ove nell’anno precedente è stato registrato un numero di migranti sbarcati superiore almeno al triplo della popolazione residente, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia».Appare evidente come detta preclusione operi soltanto a termine scaduto e, pertanto, non durante in costanza di esercizio provvisorio, autorizzato da un differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione.Con l’introduzione dell’art. 21-bis, comma 1, del decreto-legge 104/2023, la locuzione «gli enti possono impegnare solo spese correnti» s’intenderà comprensiva, nel suo novero, anche delle spese per le assunzioni di personale, anche a tempo indeterminato, già autorizzate dal Piano Triennale dei Fabbisogni di Personale (quale sezione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione), nonché dal Bilancio di Previsione Finanziario che, possedendo un carattere autorizzatorio, costituisce limite, per ciascuno degli esercizi considerati, agli accertamenti e agli incassi riguardanti le accensioni di prestiti e agli impegni e ai pagamenti di spesa, ai sensi dell’art. 164, comma 2, del TUEL. La norma in commento consente, quindi, a Comuni, Province, Città Metropolitane, Comunità Montane, Comunità Isolane e Unioni di Comuni – Enti Locali così classificati dall’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 – di procedere al reclutamento di personale sulla base della programmazione triennale di bilancio e dei propri fabbisogni, anche nel corso dell’esercizio provvisorio, nell’ipotesi le assunzioni trovino coerente copertura dello strumento finanziario riferito al triennio di riferimento.Il secondo comma della norma, invece, riguarda le assunzioni di personale a tempo indeterminato (e a tempo determinato) programmate dagli enti in dissesto, in riequilibrio finanziario pluriennale o strutturalmente deficitari, sottoposte all’approvazione della commissione per la stabilità finanziaria di cui all’art. 155 del TUEL e già autorizzate. Queste amministrazioni potranno procedere con il reclutamento del personale e, stando alla portata della disposizione, dette assunzioni potranno «essere comunque perfezionate fino al 30 giugno dell’anno successivo a quello dell’autorizzazione anche in condizione di esercizio provvisorio». 3. Una norma di interpretazione c.d. autenticaLa norma in commento, posta in essere dal stesso legislatore nell’ambito di una interpretazione c.d. autentica, si attaglia perfettamente all’antico brocardo cuius est condere eius est interpretari, secondo cui l’interpretazione della legge, in modo per tutti obbligatorio, spetta esclusivamente al potere legislativo, principio che trova il suo archetipo nell’art. 73 dello Statuto Albertino, emanato da Carlo Alberto di Savoia il 4 marzo 1848.Attraverso tale operazione il linguaggio dell’organo che pone in essere le leggi, sia esso di espressione parlamentare o governativa, viene valutato con larghezza al fine di chiarire il senso di una sua precedente norma. Detta azione non rappresenta, pertanto, «il risultato di un’attività conoscitiva razionale, ma di un atto di volontà: essa forma un comando, vale per tutti i cittadini e retroagisce fino al tempo nel quale è stata emanata la norma che viene chiarita dal nuovo atto»[10] .Comando che viene espresso attraverso il varo di nuova legge o di un atto che conserva uguale forza (decreto-legge, decreto legislativo, etc.), il quale può agire nel passato: caratteristica insita nella circostanza che dette norme non si devono – e non si possono – vedere staccate dal precedente atto legislativo cui si riferiscono[11].
Benché la peculiarità dell’interpretazione c.d. autentica risieda nella sua efficacia retroattiva, parte della dottrina ritiene «che essa non possa trovare applicazione rispetto ai c.d. “rapporti esauriti”, ossia definiti in base a sentenza passata in giudicato, in ragione dello sbarramento frapposto dall’efficacia preclusiva del giudicato stesso»[12].
«La legge d’interpretazione autentica, quale fonte di una norma interpretativa, deve essere tenuta distinta da una legge modificativa della disciplina previgente contenente invece norme novative, che in quanto tali non hanno di regola efficacia retroattiva. Nonostante il nomen iuris, quindi, non può considerarsi interpretativa una legge che, sebbene dichiarata espressamente tale, sia diretta non a fugare un dubbio ermeneutico creato da una disposizione precedente, bensì a modificarla»[13].
Altra importante riflessione è legata al concetto stesso di autenticità che, secondo alcuni autori, è «una finzione. Difficilmente vi è identità di soggetto in senso stretto: una legge interpretativa può essere stata approvata da una maggioranza parlamentare diversa da quella che aveva approvato la legge da interpretare, come pure da un Parlamento di una successiva legislatura, ovvero dal Governo per mezzo di decreti aventi forza di legge. Occorre, dunque, abbandonare la tesi meramente personalistica dell’autenticità. Si fa riferimento all’organo titolare del potere di produzione normativa»[14].
A ben riflettere applicare la legge non è mai un’operazione di scienza esatta, ma richiede un percorso argomentativo rigoroso. Il nostro ordinamento giuridico, sebbene contenga – al comma 1 dell’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale del Codice Civile[15] – l’importante principio dell’interpretazione secondo cui «nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore», non si individua una ulteriore disposizione che disciplini il soggetto chiamato ad applicare tali regole. Come autorevolmente affermato dai giudici della Corte Costituzionale «la legge interpretativa innova all’ordine legislativo preesistente: il quid novi che essa introduce in tale ordine consiste nell’attribuire a certe norme anteriori un significato obbligatorio per tutti (con conseguente esclusione di ogni altra possibile interpretazione)»[16].
In altre parole «l’interpretazione autentica, quindi, non costituirebbe “vera attività interpretativa” per il suo carattere vincolante»[17].
Nella norma in commento, l’attività ermeneutica è avvenuta «per mezzo di una disposizione (di secondo grado) che ha la stessa efficacia formale della disposizione oggetto di interpretazione. L’interpretazione autentica ha efficacia erga omnes, a differenza dell’interpretazione giudiziale che è efficace inter partes e di quella dottrinale che è priva di efficacia vincolante»[18].A voler mutuare, per concludere, una osservazione del costituzionalista Alessandro Pizzorusso, con tale procedimento di manutenzione legislativa, riferito ad un testo legislativo, si vanno ad indicare proprio quelle attività che sono necessarie, od opportune, per tenere in ordine il libro delle leggi considerato nel suo complesso, cioè a far sì che esso corrisponda costantemente alle esigenze di coerenza, di semplicità e di chiarezza che dovrebbero essere sue proprie[19]. 4. Le spese correnti e l’esercizio provvisorioLa norma oggetto del contributo in lettura chiarisce, con efficacia vincolante nei confronti di quanti saranno chiamati ad applicarla, che tra le spese correnti impegnabili in esercizio provvisorio sono ricomprese anche quelle per le assunzioni di personale già autorizzate dal piano triennale del fabbisogno di personale, nonché dal bilancio di previsione finanziario. Si rimuove, quindi, un impedimento alla rigenerazione e al rafforzamento degli uffici con nuovi reclutamenti. Non reca in dubbio, infatti, la considerazione secondo cui il regime della gestione provvisoria comporti «grandi limitazioni ai poteri gestionali degli organi dell’ente e dei responsabili dei servizi, poiché consente sostanzialmente il solo assolvimento delle obbligazioni già assunte. La ragione discende dall’obbligatorietà della programmazione nella gestione degli enti locali, dall’importanza del bilancio preventivo e dal carattere autorizzatorio dello stesso»[20].Con l’adozione del bilancio di previsione da parte dell’organo politico-amministrativo, infatti, viene delineato il limite agli impegni di spesa ed ai pagamenti per l’intero periodo di riferimento, fatte salve le eccezioni previste per legge, onde consentire la piena copertura con le entrate previste nell’anno. Con la conseguenza che, ogni qualvolta si verifica la necessità di procedere ad una spesa non prevista in bilancio, occorre procedere con una variazione di bilancio.I costi del personale dipendente sono contabilizzati nel Titolo 1, relativo proprio alle spese correnti, Macroaggregato 1. A tenore del punto 5.2 dell’allegato 4/2 al D.Lgs 118/2011, correlato al principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio, si tratta dei c.d. impegni di default, assunti nell’esercizio di riferimento, automaticamente all’inizio dello stesso, per l’intero importo risultante dai trattamenti fissi e continuativi.Il punto 8, del medesimo allegato 4/2, con riferimento all’esercizio provvisorio, precisa poi che tale gestione «[…] è limitata all’assolvimento delle obbligazioni già assunte, delle obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e di obblighi speciali tassativamente regolati dalla legge, al pagamento delle spese di personale, delle spese relative al finanziamento della sanità per le regioni, di residui passivi, di rate di mutuo, di canoni, imposte e tasse, ed, in particolare, limitata alle sole operazioni necessarie per evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e gravi all’Ente.
Nel corso dell’esercizio provvisorio, possono essere impegnate solo spese correnti e le eventuali spese correlate, riguardanti le partite di giro, salvo quelle riguardanti i lavori pubblici di somma urgenza o altri interventi di somma urgenza. In tali casi, è consentita la possibilità di variare il bilancio gestito in esercizio provvisorio, secondo le modalità previste dalla specifica disciplina di settore.
Nel corso dell’esercizio provvisorio, non è consentito il ricorso all’indebitamento e gli enti possono impegnare mensilmente, per ciascun programma, unitamente alla quota dei dodicesimi non utilizzata nei mesi precedenti, spese correnti non superiori ad un dodicesimo delle somme previste nel secondo esercizio dell’ultimo bilancio di previsione deliberato, ridotte delle somme già impegnate negli esercizi precedenti e dell’importo accantonato al fondo pluriennale […], con esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge, non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi e le spese a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti. I rimborsi in c/capitale di somme non dovute o incassate in eccesso, quali i rimborsi degli oneri di urbanizzazione, costituiscono spese non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi».Mutuando le parole della dei giudici della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Campania, più in particolare, la disciplina applicabile in tale peculiare frangente è differenziata tra gestione provvisoria ed esercizio provvisorio. «La prima […] ricorre nei casi in cui il bilancio di esercizio non sia approvato entro il 31 dicembre e non sia stato autorizzato l’esercizio provvisorio, o, laddove sia stato autorizzato, l’ente, comunque, non approvi il bilancio nel rispetto della scadenza del termine prorogato […]. Concerne, in pratica, i casi nei quali l’assenza del bilancio di previsione non risulti autorizzata […]. Rileva, viceversa, l’esercizio provvisorio allorquando venga espressamente autorizzato con legge o con decreto del Ministro dell’Interno che […] differisce il termine di approvazione del bilancio […]. Fermo restando che in entrambi i casi gli enti gestiscono gli stanziamenti di competenza previsti nell’ultimo bilancio approvato per l’esercizio cui si riferisce la gestione o l’esercizio provvisorio, ed effettuano i pagamenti entro i limiti determinati dalla somma dei residui al 31 dicembre dell’anno precedente e degli stanziamenti di competenza al netto del fondo pluriennale vincolato, le due fattispecie in parola differiscono sotto lo stretto profilo disciplinare, consentendo il legislatore maggiori facoltà di gestione laddove si versi in esercizio provvisorio rispetto a quanto previsto per la gestione provvisoria […]»[21]. Nello specifico, infatti, il successivo comma 3 dell’art. 163, nel richiamare la necessità dell’espressa autorizzazione con legge o con decreto del Ministro dell’Interno per l’attivazione dell’esercizio provvisorio, chiarisce che nella sua costanza «non è consentito il ricorso all’indebitamento e gli enti possono impegnare solo spese correnti, le eventuali spese correlate riguardanti le partite di giro, lavori pubblici di somma urgenza o altri interventi di somma urgenza […]».Il comma 5, invece, individua ulteriori limiti, imponendo che gli enti possano impegnare mensilmente, per ciascun programma riferito alle predette spese, importi non superiori ad un dodicesimo degli stanziamenti del secondo esercizio del bilancio di previsione deliberato l’anno precedente, ridotti delle somme già impegnate negli esercizi precedenti e dell’importo accantonato al fondo pluriennale vincolato.Prevede, poi, alcune eccezioni al suddetto limite degli impegni per dodicesimi: spese tassativamente regolate dalla legge, non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi e a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti.«Alla luce di tutto quanto sopra e, soprattutto, della ratio posta a fondamento della disciplina dell’esercizio provvisorio, finalizzata a garantire, in tale “anomala” fase della gestione dell’esercizio, il rispetto degli equilibri finanziari, le eccezioni al prescritto limite dei dodicesimi vanno intese in senso tassativo, con la conseguente impossibilità di estenderle oltre la previsione di legge»[22]. Sul punto i giudici contabili avevano già più volte chiarito che, «in costanza di esercizio provvisorio, occorre rispettare il comma 5 dell’art. 163 TUEL, che consente di poter procedere all’assunzione di spese correnti, come anche quelle relative all’assunzione di personale, nel limite dei dodicesimi»[23].La norma di interpretazione autentica, ove il legislatore ha individuato il preciso significato desumibile dal tenore letterale della disposizione, illumina l’articolo 163, comma 3, del Testo Unico sull’ordinamento degli Enti Locali fugando, così, ogni dubbio esegetico relativo al testo. 5. Considerazioni conclusive sulla portata applicativa della disposizione
Il primo comma della norma in commento consente, per quanto detto infra, le assunzioni di personale anche nei primissimi mesi dell’anno solare, in costanza di un differimento del termine di approvazione del Bilancio di Previsione normativamente disposto.
Si ha ragione di ritenere che i primi effetti si registreranno già in relazione al redigendo Bilancio di Previsione 2024/2026, tenuto conto del differimento, al 15 marzo 2024, del termine per la deliberazione disposto con Decreto del Ministro dell’Interno del 22 dicembre 2023[24].
Gli Enti Locali che non hanno ancora approvato il Bilancio di Previsione potranno tranquillamente procedere all’attuazione dei propri piani assunzionali, senza dover registrare brusche frenate al reclutamento in attesa del varo definitivo dell’atto finanziario.
La proroga ultima citata è la prima che interviene in vigenza del D.M. 25 luglio 2023, il quale ha determinato obblighi procedurali e definito le tempistiche relative al processo di formazione dei bilanci locali.
Nel richiamare il punto 9.3.6 del principio contabile della programmazione sembra che lo stesso richieda alle amministrazioni locali che intendono fruire dei termini prorogati una deliberazione specifica.
Come sottolineato da Anci[25], «si deve tuttavia ritenere – anche sulla base delle univoche indicazioni espresse in sede tecnica dal Ministero dell’Interno e dal Mef e da quanto indicato nella medesima Conferenza Stato-Città – che tale adempimento ulteriore e propedeutico non sia necessario e che gli enti potranno richiamare le motivazioni del decreto e la conseguente deliberazione in regime di proroga del proprio bilancio in occasione della stessa approvazione del bilancio».
L’esercizio provvisorio rappresenta, comunque, una situazione di potenziale rischio e la sua gestione dovrà sempre essere basata sui principi della prudenza[26] delle risorse e ridotto nella misura minore possibile.
In tale prospettiva si andrà anche rafforzando, per gli anni futuri, il vincolo alla adozione del bilancio preventivo entro il 31 dicembre – come disposto dall’art. 151, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 – proprio per schivare condizioni di esercizio provvisorio.
Appare ultroneo precisare che il BPF rappresenta il documento programmatico attraverso il quale l’Ente autorizza le entrate proprie e le spese, costituendo, come si è detto, il confine, per ciascun degli esercizio, degli accertamenti e degli incassi, nonchè degli impegni e dei pagamenti di spesa.
Un ruolo fondamentale, nel contesto attuativo della norma, è rappresentato dal Piano Triennale dei Fabbisogni di Personale, sezione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione, cui all’art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001, a rigore del quale le amministrazioni pubbliche definiscono l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro alle proprie dipendenze al fine di accrescere l’efficienza in relazione a quella dei corrispondenti uffici dei Paesi dell’Unione Europea, razionalizzare il costo del lavoro pubblico contenendo la spesa entro i vincoli di finanza pubblica e realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane, assicurando, altresì, la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti.
Le amministrazioni pubbliche inadempienti non potranno assumere nuovo personale.
Va anche evidenziato, proprio ai fini della determinazione delle capacità assunzionali, la profonda modifica delle procedure che ha fatto registrare il superamento delle regole basate sul principio del turn-over e l’introduzione del sistema di calcolo legato alla sostenibilità finanziaria della spesa di personale. Con l’entrata in vigore del decreto-legge 34/2019[27], recante Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi, gli Enti Locali[28] – soprattutto quelli di piccole e medie dimensioni – sono quelli più esposti alle difficoltà di reclutamento di dipendenti.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, con Decreto del 17 marzo 2020[29], ha definito le capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato dei Comuni. Dette misure tengono conto di specifici valori soglia differenziati, per fascia demografica, dal rapporto tra spesa complessiva per tutto il personale e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati[30].
Sempre in argomento è bene richiamare l’art. 6 del decreto-legge n. 80/2021[31] che ha introdotto, per le pubbliche amministrazioni (con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative) con più di cinquanta dipendenti, il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) al fine di assicurare trasparenza dell’attività amministrativa, migliorare la qualità dei servizi e procedere alla costante, progressiva, semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto d’accesso.
Il piano, che conserva una durata triennale, dev’essere adottato entro il 31 gennaio e definisce – con aggiornamenti annuali – gli obiettivi programmatici della performance, la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo con traguardi formativi annuali e pluriennali (finalizzati al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale, allo sviluppo delle competenze trasversali e manageriali, così come all’accrescimento culturale dei titoli di studio del personale, correlati all’ambito d’impiego e alla progressione di carriera), gli strumenti e i fini del reclutamento di nuove risorse umane (ivi compresa la valorizzazione del personale interno), i mezzi e le fasi per giungere alla piena trasparenza dei risultati dell’attività amministrativa per raggiungere gli obiettivi in materia di contrasto alla corruzione, l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno, le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e di quelli con disabilità e, infine, le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere, anche con riguardo alla composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi.
In caso di mancata adozione del Piano, trovano applicazione le sanzioni di cui all’art. 10, comma 5[32], del D.Lgs. n. 150/2009, ferme restando quelle previste dall’art. 19, comma 5, lettera b)[33], del decreto-legge n. 90/2014.
Il settimo comma dell’art. 6 del decreto-legge n. 80/2021[34] disciplina i casi di differimento del termine previsto per l’approvazione del bilancio. In tale ipotesi, gli Enti Locali, nelle more dell’approvazione del Piano, aggiornano la sottosezione relativa alla programmazione del fabbisogno di personale al solo fine di procedere, compatibilmente con gli stanziamenti di bilancio e nel rispetto delle regole per l’assunzione degli impegni di spesa durante l’esercizio provvisorio, alle assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo determinato[35] necessarie a garantire l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni fondamentali nei comuni delle isole minori con popolazione fino a diecimila abitanti ove, nel precedente anno, sia stato registrato un numero di migranti sbarcati superiore almeno al triplo dei cittadini residenti.
Il comma 2 dell’art. 21-bis in trattazione stabilisce, altresì, che le assunzioni di personale a tempo indeterminato, o definito, programmate dagli enti in dissesto, in riequilibrio finanziario pluriennale o strutturalmente deficitari, già autorizzate dalla Commissione per la stabilità finanziaria[36], possono essere comunque perfezionate fino al 30 giugno dell’anno successivo a quello dell’autorizzazione, anche in condizione di esercizio provvisorio. La COSFEL, infatti, esercita controlli prioritariamente in relazione alla verifica della compatibilità finanziaria, sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari.
In coda, sempre in relazione alla possibilità di dar vita a procedure di reclutamento già all’inizio dell’anno, va anche tenuto conto che l’attuale quadro normativo in materia di mobilità obbligatoria[37] registra una considerevole riduzione dei termini di avvio della procedura concorsuale rispetto al precedente impianto regolatorio. Il comma 4 dell’art. 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001 prevede, infatti, che «le amministrazioni, decorsi 45 giorni dalla ricezione della comunicazione […] da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica […] possono procedere all’avvio della procedura concorsuale […]».
Per quanto attiene alla mobilità volontaria[38] l’art. 3, comma 4, della Legge n. 56/2019[39] stabilisce che «[…] al fine di ridurre i tempi di accesso al pubblico impiego[40], fino al 31 dicembre 2024, […] le procedure concorsuali bandite dalle pubbliche amministrazioni […] e le conseguenti assunzioni possono essere effettuate senza il previo svolgimento delle procedure previste dall’articolo 30 del […] decreto legislativo n. 165 del 2001».
* Funzionario amministrativo dell’Università degli Studi di Salerno, abilitato all’esercizio della professione di Avvocato.
[1] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 136/2023, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 236 del 09.10.2023.
[2] Per un approfondimento sul tema si rimanda a G. Festa, Riflessioni sulla contabilità degli Enti Pubblici, profili giurisprudenziali e dottrinali, Key Editore, Vicalvi (Fr), 2016.
[3] Nota di approfondimento Anci sul D.M. 25 luglio 2023 di aggiornamento dei principi contabili, con particolare riferimento al processo di formulazione e deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali, pubblicata il 14 settembre 2023 sul portale www.anci.it.
[4] Aa.Vv., Contabilità di Stato e degli Enti Pubblici, Giappichelli Editore, Torino, 2018.
[5] G. De Marzio e R.Tomei, Commentario al Testo Unico sugli Enti Locali, Cedam, Padova, 2002.
[6] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 181 del 4 agosto 2023.
[7] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 142/2022.
[8] «1. I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno: […] c) quando non sia approvato nei termini il bilancio. 2. Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l’organo regionale di controllo nomina un commissario affinchè lo predisponga d’ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l’organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all’amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio».
[9] Di cui all’articolo 14, comma 27, del decreto-legge n. 78/2010, convertito – con modificazioni – dalla Legge n. 122/2010: «Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, […], sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale».
[10] A. Trabucchi, Istituzioni di diritto civile, Cedam, Padova, 2007.
[11] Ibidem.
[12] F. Caringella, Manuale unico, i fondamenti comuni di diritto civile, penale e amministrativo, op. cit.
[13] Ibidem.
[14] F. Caringella, L’interpretazione del diritto, Dike Giuridica Editrice, Roma, 2021
[15] Approvato con Regio Decreto n. 262/1942.
[16] Cfr. Corte Costituzionale, 2 luglio 1957, sentenza n. 118, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 174 del 13 luglio 1957.
[17] A. Torrente e P. Schlesinger, Manuale di diritto privato, Giuffrè, Milano, 1985.
[18] F. Caringella, L’interpretazione del diritto, op. cit.
[19] A. Pizzorusso, La manutenzione del libro delle leggi ed altri studi sulla legislazione, Giappichelli, Torino, 1999.
[20] M. Belessia, Manuale del ragioniere comunale, come si applica e come funziona la contabilità dell’ente locale, Maggioli Editore, Sant’Arcangelo di Romagna (Rn), 2019.
[21] Cfr. Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Campania, 19 marzo 2020, parere n. 28/2020/PAR.
[22] Ibidem.
[23] Cfr., ex multis, Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Puglia, 27 aprile 2020, parere n. 37/2020/PAR e Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Campania, 19 marzo 2020, parere n. 28/2020/PAR.
[24] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 2023.
[25] Nota di approfondimento Anci sulla proroga al bilancio di previsione, pubblicata il 22 dicembre 2023 sul portale www.anci.it.
[26] Sul punto si rimanda a S. Pozzoli, Revisore degli enti locali, Ipsoa – Wolters Kluwer, Milano, 2023.
[27] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 58/2019.
[28] Per approfondimenti sul tema delle autonomie locali si rimanda a: F. Caringella, Manuale ragionato di Diritto Amministrativo, Dike Giuridica Editrice, Roma, 2019 – L. Vandelli, Il Sistema delle Autonomie Locali, Il Mulino, Bologna, 2021.
[29] Adottato dal Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e il Ministro dell’Interno, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 108 del 27 aprile 2020.
[30] «Ai fini del presente decreto sono utilizzate le seguenti definizioni: a) spesa del personale: impegni di competenza per spesa complessiva per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente, al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell’IRAP, come rilevati nell’ultimo rendiconto della gestione approvato; b) entrate correnti: media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione relativo all’ultima annualità considerata».
[31] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 113/2021, pubblicata in S.O. n. 28 della Gazzetta Ufficiale n. 188/2021.
[32] «In caso di mancata adozione del Piano della performance è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, e l’amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati. Nei casi in cui la mancata adozione del Piano o della Relazione sulla performance dipenda da omissione o inerzia dell’organo di indirizzo di cui all’articolo 12, comma 1, lettera c), l’erogazione dei trattamenti e delle premialità di cui al Titolo III è fonte di responsabilità amministrativa del titolare dell’organo che ne ha dato disposizione e che ha concorso alla mancata adozione del Piano, ai sensi del periodo precedente. In caso di ritardo nell’adozione del Piano o della Relazione sulla performance, l’amministrazione comunica tempestivamente le ragioni del mancato rispetto dei termini al Dipartimento della funzione pubblica».
[33] «Salvo che il fatto costituisca reato, applica, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l’adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento».
[34] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 113/2021, pubblicata in S.O. n. 28 della Gazzetta Ufficiale n. 188/2021.
[35] Ai sensi dell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge n. 113/2016, convertito – con modificazioni – dalla Legge n. 160/2016.
[36] Ai sensi dell’art. 155, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, «La Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali operante presso il Ministero dell’interno, già denominata Commissione di ricerca per la finanza locale, svolge i seguenti compiti: a) controllo centrale, da esercitare prioritariamente in relazione alla verifica della compatibilità finanziaria, sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari, ai sensi dell’articolo 243; b) parere da rendere al Ministro dell’interno sul provvedimento di approvazione o diniego del piano di estinzione delle passività, ai sensi dell’articolo 256, comma 7; c) proposta al Ministro dell’interno di misure straordinarie per il pagamento della massa passiva in caso di insufficienza delle risorse disponibili, ai sensi dell’articolo 256, comma 12; d) parere da rendere in merito all’assunzione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti da parte dell’ente locale, ai sensi dell’articolo 255, comma 5; e) parere da rendere al Ministro dell’interno sul provvedimento di approvazione o diniego dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, ai sensi dell’articolo 261; f) proposta al Ministro dell’interno di adozione delle misure necessarie per il risanamento dell’ente locale, a seguito del ricostituirsi di disavanzo di amministrazione o insorgenza di debiti fuori bilancio non ripianabili con i normali mezzi o mancato rispetto delle prescrizioni poste a carico dell’ente, ai sensi dell’articolo 268; g) parere da rendere al Ministro dell’interno sul provvedimento di sostituzione di tutto o parte dell’organo straordinario di liquidazione, ai sensi dell’articolo 254, comma 8; h) approvazione, previo esame, della rideterminazione della pianta organica dell’ente locale dissestato, ai sensi dell’articolo 259, comma 7».
[37] Disciplinata dall’art. 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001, così come novellato dalla Legge n. 56/2019.
[38] Disciplinata dall’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001. Sul punto è importante richiamare la novella legislativa operata con riferimento alla disciplina relativa al passaggio diretto, su base volontaria, da un’amministrazione ad un’altra che limita i casi in cui tale forma di mobilità è subordinata al rilascio del nulla osta dell’ente di appartenenza. L’assenso è richiesto in soli tre casi: posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall’amministrazione cedente, personale assunto da meno di tre anni e qualora la mobilità determini una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente. È fatta salva la possibilità di differire il passaggio diretto del dipendente ad altra amministrazione, per motivate esigenze organizzative, fino ad un massimo di sessanta giorni dalla ricezione dell’istanza. Le predette disposizioni non si applicano al personale delle aziende, degli enti del servizio sanitario nazionale e degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a 100, per i quali è comunque richiesto il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza. Quest’ultima disposizione, nella sua formulazione inziale aveva ingenerato dubbi interpretativi circa la preclusione, per gli Enti locali con organici fino a cento dipendenti, dei processi di mobilità del personale sia in entrata che in uscita. L’attuale architettura della norma, frutto di novelle legislative, chiarisce bene che tutti gli Enti, anche quelli di minori dimensioni, possono bandire procedure di mobilità volontaria; i comuni con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a cento conservano la prerogativa del previo assenso alla mobilità dei propri dipendenti verso altre amministrazioni. Per gli enti locali con un numero di dipendenti compreso tra 101 e 250, la percentuale di carenza d’organico nella qualifica corrispondente a quella del richiedente è stabilita al 5%; per gli enti locali con un numero di dipendenti non superiore a 500, la predetta percentuale è fissata, invece, al 10 % (dette percentuali sono da considerare all’esito della mobilità e riferite alla dotazione organica dell’ente). Per i casi in cui il numero dei dipendenti dell’ente locale sia compreso tra 101 e 500 la disciplina sulla mobilità volontaria opera in termini più restrittivi. L’avvio delle procedure di mobilità avviene con pubblicazione del relativo avviso nel portale InPA, raggiungibile all’indirizzo web www.inpa.gov.it.
Con riferimento alla possibilità di partecipazione a procedure di mobilità volontaria va anche evidenziato che, a rigore dell’art. 3, comma 7-ter, del decreto-legge n. 80/2021 (convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 113/2021), per gli Enti Locali, «in caso di prima assegnazione, la permanenza minima del personale è di cinque anni. In ogni caso, la cessione del personale può essere differita, a discrezione dell’amministrazione cedente, fino all’effettiva assunzione del personale assunto a copertura dei posti vacanti e comunque per un periodo non superiore a trenta giorni successivi a tale assunzione, ove sia ritenuto necessario il previo svolgimento di un periodo di affiancamento».
[39] Come novellato dall’art. 1, comma 14-ter, del Decreto Legge n. 80/2021, convertito – con modificazioni – dalla Legge n. 113/2021.
[40] Per approfondimenti sul tema si rimanda a: L. Busico e V. Tenore, La disciplina giuridica dei concorsi nel pubblico impiego, Giuffrè, Milano, 2006 – V. Tenore (a cura di), Il manuale del pubblico impiego privatizzato, EPC Editore, Roma, 2020 – L. Fiorillo, Il diritto del lavoro nel pubblico impiego, Piccin, Padova, 2019 – L. Galantino (continuato da M. La Notte), Diritto del lavoro pubblico, Giappichelli, Torino, 2019.
