Una stazione appaltante non può operare la revisione dei prezzi contrattuali in un appalto di servizi disciplinato dal D.Lgs. n. 50/2016, per il quale la lex specialis non abbia previsto clausole ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a) del Codice e per il quale non trovano applicazione le disposizioni emergenziali, riferite esclusivamente agli appalti pubblici di lavori.
A chiarirlo è ANAC con il parere di funzione consultiva del 20 marzo 2024, n. 14, in relazione a una procedura aperta sopra soglia per l’affidamento di un servizio di ristorazione, per cui un’impresa ha richiesto la rinegoziazione delle condizioni contrattuali, considerato un aumento dei costi dovuto a eventi imprevedibili quali l’emergenza Covid e il conflitto in Ucraina.
La normativa applicabile ratione temporis prevedeva come facoltativa la clausola di revisione dei prezzi ex art. 106, comma 1, lett. a) del d.lgs. 50/2016; nella lex specialis non è stato previsto un sistema di adeguamento prezzi e il capitolato ha escluso la possibilità di procedere ad una revisione del prezzo.
Nel valutare la questione, ANAC ha ricordato che la possibilità di procedere alla modifica dei contratti pubblici durante il periodo di efficacia, è limitata ai casi, specifici e tassativi, fissati dall’art. 106 del Codice, disposizione di stretta interpretazione, trattandosi di una deroga al principio dell’evidenza pubblica. Tra questi casi l’art. 106 del Codice, include al comma 1, lett. a), la possibilità di procedere alla revisione dei prezzi, purché la stessa sia stata prevista nei documenti di gara “in clausole chiare, precise e inequivocabili”.
Con l’art. 29 del D.L. n. 4/2022, l’inserimento delle clausole di revisione dei prezzi per le procedure di affidamento indette successivamente all’entrata in vigore del provvedimento è diventato obbligatorio.
Inoltre, per mitigare gli effetti dell’eccezionale aumento dei prezzi di alcuni materiali da costruzione registrati nel corso dell’ultimo triennio, il legislatore è intervenuto in relazione ai contratti pubblici in corso di esecuzione, con disposizioni derogatorie all’art. 106, comma 1, lettera a), del Codice, con particolare riguardo:
- all’art. 1-septies del d.l. n. 73/2021 conv. in legge n. 106/2021;
- all’art. 26 del d.l. n. 50/2022 conv. in legge n. 91/2022;
- all’art. 29 del d.l. n. 4/2022, conv. in legge n. 25/2022.
Tali disposizioni, hanno introdotto dei meccanismi straordinari di adeguamento/compensazione dei prezzi, nei limiti e alle condizioni ivi indicate, che attengono tuttavia a soli contratti pubblici di lavori e non anche di servizi e forniture, come espressamente previsto dalle norme stesse (parere Funz Cons 20/2022, parere MIT n. 1465/2022).
Le norme citate, di carattere eccezionale, non possono essere applicate a casi non espressamente contemplati nelle stesse, posto che “Detta operazione ermeneutica si tradurrebbe, …. in una vera e propria estensione in via analogica della disciplina, vietata ex art. 14 disp. prel. c.c. in ragione della natura eccezionale delle previsioni in parola. Ciò in quanto è fuori di dubbio che queste ultime si riferiscano testualmente ai soli appalti di lavori” (Consiglio di Stato n. 1844/2023).
Pertanto, come chiarito dall’Autorità, l’eventuale revisione dei prezzi per i contratti pubblici di servizi e forniture deve essere ricondotta nelle previsioni dell’art. 106 del Codice, il quale contempla, al comma 1, lett. a), la possibilità di procedere alla modifica dei prezzi, purché la stessa sia stata prevista nei documenti di gara “in clausole chiare, precise e inequivocabili”.
Pertanto, è possibile concludere che la revisione dei prezzi negli appalti di servizi e forniture, in assenza di specifiche previsioni derogatorie al d.lgs. 50/2016 (come per gli appalti di lavori), appare consentita entro i limiti stabiliti dall’art. 106, comma 1, lett. a) del Codice, dunque disposta nei casi previsti dalla norma da ritenere tassativi in quanto derogatori all’evidenza pubblica.
Quanto, invece, alla possibilità di ricondurre la revisione dei prezzi del contratto d’appalto nell’ambito delle previsioni dell’art. 106, comma 1, lett. c) del Codice, ANAC evidenzia che la norma si riferisce «alle sole varianti in corso d’opera che si sostanziano “in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale”, mentre «Le modifiche dell’oggetto del contratto sul versante del corrispettivo che l’appaltatore va a trarre dall’esecuzione del contratto vanno invece sussunte nell’ambito della fattispecie di cui alla lettera a), che disciplina gli aspetti economici del contratto con testuale riferimento alle «variazioni dei prezzi e dei costi standard» (Cons. St.n. 1844/2023 e n. 9426/2022).
Sul tema ANAC ha richiamato l’intervento del legislatore mediante l’art. 7, del d.l. 36/2022, il quale ha disposto:
- al comma 2-ter, che «L’articolo 106, comma 1, lettera c), numero 1), del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si interpreta nel senso che tra le circostanze indicate al primo periodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera»;
- al comma 2-quater, che «Nei casi indicati al comma 2-ter, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, la stazione appaltante o l’aggiudicatario possono proporre, senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell’opera, una variante in corso d’opera che assicuri risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali».
Benchè le norme riguardino gli appalti relativi all’attuazione del PNRR, e siano riferite al “costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera”, dunque agli appalti di lavori, ad esse può essere assegnata valenza generale, fermi in ogni caso i limiti imposti dall’art. 106 del Codice.
In pratica, la disposizione non stabilisce la possibilità di modificare il corrispettivo dell’appalto a fronte dell’aumento del costo dei materiali, ma consente alla stazione appaltante e all’appaltatore di proporre l’adozione di una variante in corso d’opera ai sensi dell’articolo 106, comma 1, lettera c), numero) 1, del Codice dei contratti pubblici che assicuri risparmi da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali.
Tale variante, come indicato dalla norma, non deve alterare la natura del contratto e non deve pregiudicare la funzionalità dell’opera. Quindi la possibilità di procedere alla revisione dei prezzi del contratto d’appalto, deve essere prevista nei documenti di gara “in clausole chiare, precise e inequivocabili”, come stabilito dall’articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del Codice e ribadito dall’art. 29 del d.l. 27 gennaio 2022 n. 4 conv. in l. 28 marzo 2022 n. 25.
Ne discende, conclude ANAC, che non è consentita la revisione dei prezzi contrattuali in un appalto di servizi per il quale la lex specialis non abbia previsto clausole di revisione ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a) del Codice e per il quale non trovano applicazione le disposizioni emergenziali sopra richiamate riferite esclusivamente agli appalti pubblici di lavori nei termini indicati.
