Obbligo di firma digitale anche per le convenzioni tra enti locali
Come noto, l’art. 30 del TUEL disciplina le “convenzioni”, stabilendo che “Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni”.
Le convenzioni ex art. 30 d.lgs. n. 267 del 2000 rappresentano con ogni evidenza una species dell’ampio genus degli accordi fra Pubbliche Amministrazioni, di cui all’art. 15 l. n. 241 del 1990 e pertanto sono soggette alla disciplina di cui all’art. 15, comma 2 bis, legge 241/1990, che stabilisce che a fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi tra amministrazioni pubbliche, conclusi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, sono sottoscritti con firma digitale, ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, con firma elettronica avanzata, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera q-bis) del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, o con altra firma elettronica qualificata pena la nullità degli stessi”.
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Questo, in sintesi, quanto affermato dal Consiglio di Stato con sentenza 9842/2023, che si riporta in calce al presente contributo.
La l. n. 241 del 1990, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, è, infatti, corpus legislativo generale e di sistema, che disciplina l’intera attività amministrativa in quanto tale; il d.lgs. n. 267 del 2000, recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, è di contro dedicato ad una specifica, per quanto rilevante, partizione della Pubblica Amministrazione, ossia gli “Enti locali”, identificati nei “comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni”.
Mentre, dunque, la l. n. 241 ha un’ampia prospettiva di carattere oggettivo (concerne la funzione amministrativa in quanto tale), il d.lgs. n. 267 enuclea una, più circoscritta, visione soggettiva (regolamenta gli enti locali).
A sua volta, l’art. 15 l. n. 241 del 1990 delinea la fattispecie degli accordi fra Amministrazioni con normazione all’evidenza ed intenzionalmente generale, non limitata né a precise tipologie di Amministrazioni, né a specifiche attività.
Di contro, l’art. 30 d.lgs. n. 267 del 2000 si riferisce solo agli “enti locali” e concerne lo svolgimento “in modo coordinato di funzioni e servizi determinati”, evidentemente nell’ambito delle competenze di tali enti.
Il rapporto di species a genus che lega l’art. 30 d.lgs. n. 267 all’art. 15 l. n. 241 del 1990 emerge, dunque, tanto dal confronto testuale delle due disposizioni, quanto, più in generale, dal rapporto fra le coordinate logico-sistematiche, contenutistiche e teleologiche dei due testi legislativi che, rispettivamente, le contengono.
Il comma 2-bis dell’art. 15 l. n. 241 prescrive che gli accordi fra Pubbliche Amministrazioni debbano essere sottoscritti con firma digitale, “pena la nullità degli stessi”.
La disposizione indica con chiarezza, quale unica forma di validità di siffatti accordi, la stipulazione mediante una specifica tipologia di sottoscrizione, quella digitale: in caso contrario, gli accordi sono radicalmente “nulli”, ossia inidonei a produrre un qualunque effetto giuridico.
La mancanza di sottoscrizione digitale degli accordi tra Amministrazioni è causa di nullità
Giacché il comma 2 dell’art. 15 stabilisce che “per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’articolo 11, commi 2 e 3”, che a loro volta rimandano, “ove non diversamente previsto, ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”, il richiamo in parola non può che essere riferito all’istituto civilistico della nullità, che, come noto, si connota, inter alia, per l’assoluta inidoneità dell’atto a produrre effetti giuridici: altrimenti detto, dal punto di vista degli effetti (ossia in un’ottica pragmatica attenta al dato funzionale della capacità concreta dell’atto di modificare la realtà giuridica), l’atto essenzialmente non esiste.
Siffatta previsione di nullità in caso di mancanza della sottoscrizione digitale ha portata generale e riguarda, dunque, ogni forma di accordo fra Pubbliche Amministrazioni: esso, quindi, concerne anche le convenzioni ex art. 30 d.lgs. n. 267.
E il vincolo di forma in esame (ossia la necessità della sola firma digitale) ben si può applicare alle convenzioni ex art. 30, posto che da un lato non ricorrono ragioni strutturali di carattere ostativo, dall’altro la ratio legis sottesa alla previsione (incentivare la digitalizzazione dell’Amministrazione) si riferisce pienamente pure all’azione degli enti locali.
