21/04/2020 – Permesso di costruire in deroga all’obbligo di piano urbanistico attuativo: casi e condizioni

di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

 

I proprietari di una struttura alberghiera hanno presentato al competente Comune un progetto di ristrutturazione e ampliamento dell’albergo e delle sue pertinenze, ai fini del rilascio di una concessione edilizia in deroga agli strumenti urbanistici allora vigenti. Il consiglio comunale non ha però approvato il progetto, in quanto l’urbanizzazione soltanto parziale dell’area avrebbe imposto la previa redazione di un piano attuativo. Incassato il diniego, i privati hanno proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale competente, che a seguito di verificazione sullo stato di urbanizzazione dell’area in cui è situato l’albergo, lo ha respinto.

Con la Sentenza n. 2310 del 7 aprile 2020, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello presentato dai ricorrenti rimasti soccombenti in primo grado. in via preliminare, il Collegio d’appello ha osservato che il rifiuto da parte della pubblica amministrazione di rilasciare una concessione edilizia in deroga ai piani regolatori e alle norme di regolamento edilizio può essere sindacato dal giudice amministrativo soltanto in presenza di una motivazione illogica ovvero in presenza di erroneità nella descrizione dei presupposti di fatto.

In concreto, il Collegio ha rilevato che in realtà, dalla verificazione disposta in primo grado era emerso che la zona risultava densamente edificata ed urbanizzata, con la presenza di tutte le opere di urbanizzazione primaria (rete idrica, rete fognaria e di illuminazione pubblica), nonché di tutti i servizi necessari alla collettività. Nonostante gli esiti della verificazione, il giudice di primo grado ha aderito alla tesi prospettata dal Comune. Di tutt’altro avviso è stato il Collegio d’appello: l’intervento proposto ha ad oggetto l’ampliamento di una struttura alberghiera già esistente e operativa, oltre che già servita da tutte le urbanizzazioni e non l’edificazione di un nuovo manufatto. Non era dunque necessario redigere un piano urbanistico attuativo, proprio perché l’oggetto della domanda di permesso di costruire verteva sulla deroga alla cessione delle aree a standard, essendo l’area già totalmente urbanizzata con opere primarie e secondarie.

La Giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di esprimersi positivamente rispetto alla presentazione di una domanda di permesso di costruire in deroga priva di piano urbanistico attuativo. In tali casi, ha riscontrato che condizione per poter accettare la richiesta deroga è la sussistenza di un’area dotata di urbanizzazioni; in particolare cioè, la deroga era legittima quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. In altre parole, deve sussistere una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento urbanistico generale, ovvero devono essere presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standards urbanistici minimi prescritti, sì da rendere superflui gli strumenti attuativi (Cons. di Stato, Sez. VI, 27 settembre 2016, n. 3997). Con i precedenti Cons. di Stato, Sez. V, decisione 17 luglio 2004, n. 5127 e Sent. 31 ottobre 2013, n. 5251, si è ulteriormente precisato che è illegittimo un diniego di concessione edilizia, fondato sulla carenza di un piano attuativo previsto dal piano regolatore, qualora l’area interessata dal progetto risulti urbanizzata e l’Amministrazione denegante abbia omesso di valutare in modo rigoroso l’incidenza del nuovo insediamento, oggetto della richiesta di assenso, sulla situazione generale del comprensorio o, in altri termini, allorquando non si sia adeguatamente tenuto conto dello stato delle urbanizzazioni già esistenti nella zona di futura insistenza dell’edificazione, né siano state congruamente evidenziate le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione.

Di conseguenza, nel caso concreto, relativo ad un progetto di ampliamento di una struttura alberghiera, non è necessaria la vigenza del piano attuativo ai fini del rilascio del titolo abilitativo, considerato inoltre che la possibilità di ammettere la concessione in deroga deve tenere conto delle finalità di interesse pubblico assolte dagli alberghi.

A questo ultimo proposito, la Giurisprudenza identifica il fine di carattere generale da perseguire attraverso l’applicazione dell’art. 14, D.P.R. n. 380/2001 con quello di consentire la richiesta di permesso di costruire in deroga, qualora sussista un interesse pubblico, e non meramente privato, al rilascio del titolo abilitativo.

L’esercizio del potere amministrativo è di tipo discrezionale, in quanto compete all’Amministrazione comunale valutare, e conseguentemente motivare, la sussistenza del pubblico interesse derivante dall’attuazione dell’intervento.

Spesso i casi concreti hanno ad oggetto istanze di deroga per mutamento di destinazione per interventi in aree industriali. In tali casi, il fine di carattere generale che deve essere perseguito attraverso lo strumento in discorso è un beneficio per la collettività riveniente dal cambio di destinazione d’uso dell’immobile, ancorché in deroga alle destinazioni stabilite in sede di pianificazione territoriale. La disciplina è contenuta nell’art. 14, comma 1-bis, D.P.R. n. 380/2001, a mente del quale, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall’art. 31, comma 2, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni. Quest’ultima normativa, che fa parte del pacchetto liberalizzazioni varato dal Governo Monti, stabilisce che costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente , ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali possono prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.