Le multe elevate dalla Polizia municipale non possono finanziare i premi agli agenti
di Federico Gavioli – Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista
La Corte dei Conti, Sez. Autonomie, Del. 9 aprile 2019, n. 5, ha fornito importanti chiarimenti in merito alle multe elevate dalla Polizia Municipale e ai premi agli agenti; per i giudici contabili i proventi delle sanzioni sulle violazioni del Codice della strada non possono incrementare il fondo dello straordinario dei dipendenti.
Il quesito
Il Sindaco del Comune di Milano ha rivolto alla Sezione regionale di controllo per la Lombardia una richiesta di parere in merito alla possibilità di destinare al fondo per il lavoro straordinario del personale addetto ai servizi di polizia locale parte dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie previste per le violazioni al Codice della strada ai sensi dell’art. 208, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
I giudici contabili lombardi hanno preliminarmente evidenziato che l’art. 208 dispone che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al Codice della strada, devoluti alle Regioni, alle Province e ai Comuni in ragione dell’appartenenza dei funzionari, ufficiali ed agenti che hanno accertato le violazioni, siano destinati, per una quota pari ad almeno il 50 per cento, alle seguenti finalità:
a) interventi sulla segnaletica stradale;
b) potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale;
c) miglioramento della sicurezza stradale.
Tra le varie misure connesse al miglioramento della sicurezza stradale la disposizione annovera, al comma 5-bis, anche i “progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale”, senza tuttavia chiarire se, ed eventualmente in che modo, il loro finanziamento possa essere utilizzato per remunerare le prestazioni del personale addetto ai servizi di polizia locale.
Il dubbio interpretativo posto dal Comune istante sembrerebbe secondo la Corte lombarda, trovare una risposta nel citato art. 56-quater, CCNL 21 maggio 2018, il quale chiarisce che, in coerenza con le finalità legislative, i predetti proventi delle sanzioni amministrative possono essere utilizzati in favore del personale della polizia locale per le seguenti destinazioni:
a) forme contributive previdenziali;
b) forme contributive di carattere assistenziale;
c) incentivi monetari collegati a obiettivi di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale.
Con riguardo a quest’ultima destinazione, la generica espressione “incentivi monetari” troverebbe maggiore concretizzazione nel successivo art. 67, che al comma 3, nell’individuare le risorse che alimentano la componente variabile del “Fondo risorse decentrate”, include alla lett. i) (mediante rinvio al successivo comma 5) anche le risorse di cui al menzionato art. 56-quater.
I giudici contabili, tuttavia, a seguito di diverse perplessità sulla questione hanno ritenuto di deferire al Presidente della Corte dei conti della sezione Autonomie, la seguente questione interpretativa di massima di carattere generale: “se possano essere esclusi dal vincolo generale di finanza pubblica, posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti pubblici dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017, nei limiti in cui sia provata l’assoluta neutralità di impatto sul bilancio dell’ente locale (utilizzo delle sole somme effettivamente riscosse), gli incentivi monetari aventi copertura in quota parte delle sanzioni amministrative al codice della strada (art. 208, commi 4, lett. c), e 5-bis, D.Lgs. 50 del 2016), in quanto destinate ex lege (ed ai sensi del CCNL di comparto) ad una predeterminata categoria di dipendenti ed aventi fonte in una disposizione di legge speciale, che individua le autonome risorse finanziarie a cui devono essere imputati e gli importi finanziari massimi da osservare”.
L’analisi dei giudici contabili della sezione Autonomie
Con riferimento alla parte che interessa il presente commento la Sezione è chiamata ad affrontare la questione relativa alla possibilità di destinare al fondo per il lavoro straordinario una quota dei proventi delle sanzioni amministrative previste dal Codice della strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285) per la retribuzione del personale addetto ai servizi di polizia locale.
In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia chiede di conoscere se per effetto delle disposizioni contenute nell’art. 208, del vigente Codice della strada, che destinano risorse al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale, sia possibile incrementare il fondo per il lavoro straordinario con i predetti proventi, in quanto da ritenere connessi, ai sensi dell’art. 14, comma 2, del CCNL del comparto Regioni e Autonomie locali sottoscritto il 1° aprile 1999, “alla tutela di particolari attività, ed in particolare di quelle elettorali, nonché alla necessità di fronteggiare eventi eccezionali”.
I giudici contabili ricordano che, per regola generale, gli oneri per i compensi delle prestazioni di lavoro straordinario devono trovare copertura esclusivamente nello specifico fondo costituito ai sensi del richiamato art. 14 del CCNL 1° aprile 1999, le cui risorse, tuttavia, potrebbero essere integrate, stando al disposto del secondo comma, “con le disponibilità derivanti da specifiche disposizioni di legge connesse alla tutela di particolari attività, ed in particolare di quelle elettorali, nonché alla necessità di fronteggiare eventi eccezionali”.
Se non possono, quindi, essere utilizzati per il pagamento del lavoro straordinario del personale né i finanziamenti del fondo per le risorse decentrate (parere ARAN n. 1657 del 2014) e neppure le eventuali economie di spesa derivanti, nel medesimo anno, dai vari istituti del trattamento economico accessorio (ARAN n. 1290 del 2012), la questione in esame si risolve nello stabilire se l’art. 208, nel destinare risorse al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale, abbia inteso tutelare la circolazione stradale con lo scopo precipuo di impiegare il personale di polizia locale in servizi di controllo da espletarsi al di fuori degli ordinari orari di lavoro.
Per accertare la coerenza di tale finalità normativa, è necessario premettere, osservano i giudici delle Autonomie, che, secondo quanto stabilito dall’art. 38, comma 1, CCNL comparto Regioni-Autonomie locali 14 settembre 2000, le prestazioni di lavoro straordinario “sono rivolte a fronteggiare situazioni di lavoro eccezionali e pertanto non possono essere utilizzate come fattore ordinario di programmazione del tempo di lavoro e di copertura dell’orario di lavoro”. Diversamente, una richiesta continuativa o abituale di prestazioni di lavoro straordinario si tradurrebbe in un ampliamento dell’orario ordinario di lavoro, vanificando, di fatto, il limite contrattualmente stabilito per quest’ultimo.
Di qui la necessità di fare ricorso al lavoro straordinario in situazioni di carattere straordinario o eccezionale, le sole che, in quanto imprevedibili, non sono suscettibili di essere programmate dal datore di lavoro e che giustificano una richiesta di prestazioni di lavoro ulteriori ed aggiuntive rispetto a quelle dovute nell’ambito dell’orario di lavoro contrattualmente stabilito (parere ARAN n. 1677 del 2014).
La Corte dei Conti osserva che in quest’ottica, le supposte finalità dell’art. 208 mal si conciliano con gli obiettivi del fondo per il lavoro straordinario, poiché la norma, piuttosto che fronteggiare circostanze imprevedibili ed eccezionali, mira ad attuare il potenziamento quantitativo e qualitativo dei servizi di controllo stradale mediante una più efficace progettazione della performance organizzativa e individuale.
L’art. 208 stabilisce, infatti, che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al Codice della strada, devoluti a Regioni, Province e Comuni secondo l’appartenenza dei funzionari, ufficiali ed agenti che hanno accertato le violazioni, devono essere destinati, per almeno la metà, a tre specifiche finalità individuate dalla legge, tra le quali figura il miglioramento della sicurezza stradale. Tra le molteplici misure attuative che è possibile finanziare a quest’ultimo scopo, il comma 5-bis, introdotto dall’art. 40, L. 29 luglio 2010, n. 120, ne ha aggiunte di nuove, tra cui anche i “progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale”.
Il riferimento ad una generica attività progettuale finalizzata al contestuale miglioramento della sicurezza sia urbana che stradale, esclude quel collegamento diretto e puntuale con la “tutela di particolari attività” o con la “necessità di fronteggiare eventi eccezionali” richiesto dall’art. 14 del CCNL 1° aprile 1999 per integrare le risorse del fondo per il lavoro straordinario.
Peraltro, la scelta di una tipica attività di programmazione (quale è, appunto, il progetto) si pone in antitesi con le stesse finalità indicate dall’art. 38, CCNL 14 settembre 2000, che ha voluto riconoscere al lavoro straordinario un carattere extraordinem, insuscettibile di essere utilizzato “come fattore ordinario di programmazione del tempo di lavoro e di copertura dell’orario di lavoro”.
Vi è da considerare, altresì, che l’esistenza di una specifica destinazione delle risorse dell’art. 208a beneficio del personale della polizia locale risulta, esclusivamente, dal nuovo CCNL del personale del comparto “Funzioni locali”, sottoscritto il 21 maggio 2018, il quale, all’art. 56-quater, comma 1, lett. c), stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative possono essere destinati alla erogazione di “incentivi monetari” collegati a obiettivi di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale. Tale vincolo di destinazione, tuttavia, non è a valere del fondo per il lavoro straordinario, ma del “Fondo risorse decentrate”, come previsto dall’art. 67, comma 3, lett. i). Per i predetti motivi, la quota dei proventi delle sanzioni amministrative risultanti dalla violazione del Codice della strada, che gli enti possono destinare al miglioramento della sicurezza stradale, non può integrare il fondo per il lavoro straordinario in quanto tale quota di proventi contravvenzionali confluisce nel “Fondo risorse decentrate” per la parte destinata agli incentivi monetari del personale della polizia locale impegnato in progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e stradale. La suddetta linea interpretativa, coerente con le finalità di incentivazione della produttività e del merito sottese alla norma, è conforme all’indirizzo giurisprudenziale delle Sezioni regionali di controllo sviluppatosi successivamente alle modifiche apportate all’art. 208 dalla L. 29 luglio 2010, n. 120, giacché prima dell’intervento riformatore l’opinione prevalente escludeva la stessa legittimità dell’utilizzo dei proventi contravvenzionali per finalità di incentivazione del personale di polizia municipale in mancanza di una norma di legge che contemplasse, in modo diretto e puntuale, le risorse da impiegare per scopi premiali (cfr. Sezione Puglia, parere n. 47/PAR/2011).
La Corte dei Conti conclude, relativamente alla parte che interessa il presente commento, affermando, che al più esteso ambito applicativo dell’art. 208 si affiancano, altresì, due recenti istituti a favore del personale della polizia locale, previsti, da un lato, dall’art. 22, comma 3-bis, del D.L. 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni in L. 21 giugno 2017, n. 96, il quale ha stabilito che le ore di servizio aggiuntivo effettuate per la sicurezza della circolazione stradale dal personale di polizia locale in occasione di eventi organizzati o promossi da soggetti privati non sono considerate ai fini del calcolo degli straordinari del personale stesso, dall’altro, dall’art. 56-quinquies, CCNL 21 maggio 2018, che ha istituito una “indennità di servizio esterno” per il personale dell’area di vigilanza, cumulabile con le altre indennità e rivolta a compensare i rischi e i disagi del personale della polizia locale connessi all’espletamento del servizio di vigilanza svolto, in via prevalente, in ambienti esterni.
