“È inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione, il ricorso con il quale si impugni in via diretta dinanzi al giudice amministrativo un atto avente forza di legge, chiedendone l’annullamento previa rimessione alla Corte costituzionale della relativa questione di legittimità costituzionale, sul presupposto che nella specie si tratti di una legge-provvedimento”.
Sommario: 1- La vicenda 2- Natura delle leggi-provvedimento e rimedi giudiziali
3- La soluzione adottata dal Consiglio di Stato 4- Conclusioni
1 La vicenda
Un comune calabrese censurava, in primo grado, una legge ragionale con la quale era disposta la sua sostituzione dalla gestione di un’area naturalistica in favore di un’associazione ambientalista.
Secondo il ricorrente la scelta legislativa assunta dal Consiglio regionale della Calabria era caratterizzata da arbitrarietà e irragionevolezza.
Il TAR per la Calabria dichiarava inammissibile il ricorso affermando che la tutela avverso le c.d. leggi-provvedimento può essere assicurata solo dalla Corte costituzionale; il giudice amministrativo, di contro, non può sindacare un atto formalmente legislativo, ancorché abbia un contenuto sostanzialmente amministrativo. Il comune ricorreva, dunque, avverso il provvedimento di primo grado e riproponeva, di fatto, le censure già articolate in primo grado.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ripercorre i principali orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia di leggi-provvedimento, rileva che il ricorso si risolve nella richiesta di annullamento di un provvedimento di rango formalmente legislativo che esula dalle attribuzioni del giudice amministrativo, e giunge, così, a dichiararlo infondato.
Natura delle leggi-provvedimento e rimedi giudiziali
Prima di esaminare i passaggi motivazionali della sentenza del Consiglio di Stato, pare opportuno soffermarsi, in primo luogo, sulla natura e sulla disciplina delle c.d. “leggi-provvedimento” e, in secondo luogo, sui rimedi esperibili avverso le stesse.
Le leggi-provvedimento costituiscono atti formalmente legislativi ma con un contenuto sostanzialmente amministrativo. Sul piano sostanziale esse agiscono, infatti, come un provvedimento, in quanto si riferiscono a destinatari determinati e regolano una situazione concreta. È proprio il loro carattere specifico e concreto che le distingue dalla legge ordinaria (per sua natura generale e astratta).
La Corte costituzionale si è, più volte, pronunciata nel senso della generale legittimità degli atti normativi aventi un contenuto concreto e particolare, con destinatari ben determinati. Secondo la Corte, infatti, l’ordinamento non prevede alcuna “riserva di amministrazione”: il legislatore può quindi esercitare un potere che di regola è riservato alla p.a. senza che tale atto sia illegittimo. Non risulta, dunque, preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina materie e oggetti normalmente affidati all’attività amministrativa.
Per quanto attiene ai rimedi, trattandosi di atti che, pur avendo contenuto provvedimentale, sono dotati di forza di legge, il soggetto leso non dispone dei medesimi strumenti di tutela che ha a disposizione rispetto al provvedimento amministrativo.
La Corte costituzionale, valorizzando il disposto dell’art. 134 Cost, esclude che il privato possa censurare le legge provvedimento davanti al giudice amministrativo: la possibilità di svolgere un controllo di costituzionalità sugli formalmente legislativi è riservata al solo Giudice delle leggi. La Corte è, infatti, il giudice naturale delle leggi (e degli atti equiparati) e ha il compito di svolgere uno scrutinio sotto il profilo del rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà delle scelte effettuate dal Parlamento.
Di fronte a una legge provvedimento, il menzionato criterio della ragionevolezza deve essere applicato con particolare rigore dalla Corte e il sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo.
In tal modo, i diritti di difesa del cittadino non vengono sacrificati: la tutela del singolo si “trasferisce” dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, in ossequio al principio in base al quale il sistema di tutela deve seguire la natura giuridica dell’atto contestato.
È evidente, tuttavia, che in tal modo la tutela accordata al privato subisce una modifica sia sul piano soggettivo che oggettivo: in primo luogo, cambia il Giudice che ha il potere di dire l’ultima parola sull’atto impugnato; in secondo luogo, la tutela vede modificato il proprio iter e, con esso, i suoi tempi.
Il cittadino leso dagli effetti diretti della legge provvedimento, infatti, se da una parte non può impugnare la stessa davanti al giudice amministrativo, dall’altra non può nemmeno censurarla direttamente davanti alla Corte costituzionale. Il giudizio di costituzionalità deve conservare il proprio carattere incidentale: la questione di legittimità costituzionale deve sorgere nel corso di un procedimento giudiziario (il c.d. giudizio a quo) come “incidente processuale”. A questo punto, il giudice a quo, solo se sussistono i presupposti, è tenuto a sollevare la questione davanti alla Corte costituzionale e a sospendere il giudizio.
Pertanto, la tutela del privato risulta subordinata all’instaurazione preliminare di un giudizio di merito e all’attivazione del giudizio di costituzionalità su impulso del giudice a quo. L’atto introduttivo del giudizio incidentale fa, quindi, necessariamente capo non già al privato, bensì al giudice a quo, che per tale motivo viene denominato “introduttore necessario”.
In conclusione, il privato che ha interesse nella declaratoria di incostituzionalità della legge-provvedimento si può solo limitare a introdurre un giudizio davanti al g.a. censurando non la legge stessa, bensì un atto amministrativo che ne dia concreta attuazione, a rilevare la violazione dei principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e a confidare che il giudice di merito sollevi la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte.
La soluzione adottata dal Consiglio di Stato
Dopo aver fornito le coordinate essenziali in merito alla natura delle leggi provvedimento e del giudizio davanti al Giudice delle leggi, la quarta sezione del Consiglio di Stato accoglie il pacifico orientamento della giurisprudenza (costituzionale e amministrativa) che esclude che il ricorrente sia legittimato a impugnare la legge direttamente dinanzi al giudice amministrativo.
Il giudizio di costituzionalità di una legge-provvedimento presuppone, infatti, che il giudizio a quo verta su un atto formalmente e sostanzialmente amministrativo che abbia dato attuazione alla legge-provvedimento sospettata di incostituzionalità.
Come affermato da Cons. Stato, sez. VI, 8 ottobre 2008, n. 4933 (pronuncia richiamata da quella in commento) “in ipotesi di leggi provvedimento l’unica possibilità di tutela per i cittadini è quella di impugnare gli atti applicativi delle stesse, anche se di contenuto vincolato rispetto alla legge, deducendo l’incostituzionalità della stessa”. Inoltre, l’interesse a impugnare sussiste anche qualora l’atto impugnato sia meramente applicativo della legge[1].
In assenza di un atto applicativo, invece, il ricorso che abbia a oggetto immediato la legge-provvedimento è da ritenersi inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo, a prescindere dal fatto che l’atto impugnato sia caratterizzato dalla presenza di un contenuto particolare e concreto e, dunque, idoneo a incidere sulla sfera giuridica soggettiva dei destinatari.
Da ultimo la pronuncia in commento si occupa dei presupposti relativi al giudizio di costituzionalità in relazione alle leggi-provvedimento, assumendo un approccio estensivo in merito al requisito della “rilevanza della questione”.
La rilevanza, insieme alla non manifesta infondatezza, costituisce una delle condizioni di proponibilità della questione di legittimità costituzionale di una legge. In particolare, l’art. 23, secondo comma, della legge 87/1953 dispone che la questione è qualificabile come rilevante qualora “il giudizio non possa essere definitivo indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale”. Pertanto, il giudice a quo – nel valutare la rilevanza della questione – deve tenere in debito conto l’influenza che la pronuncia costituzionale è in grado di esercitare sul giudizio in corso.
Secondo il Consiglio di Stato, in presenza di una legge-provvedimento, la preliminare valutazione in ordine alla rilevanza della questione assume una connotazione innegabilmente “depotenziata”: essa, infatti, deve ritenersi sussistente in re ipsa, altrimenti si correrebbe il rischio di determinare un “vuoto” di tutela (con conseguente violazione dell’art. 24 Cost.) rispetto ai soggetti che risultano direttamente lesi dal contenuto “concreto” di tale tipologia di leggi.
4- Conclusioni riflessive
In chiusura occorre evidenziare che, seppur la Corte costituzionale abbia affermato a più riprese che dinanzi a una legge-provvedimento i diritti del cittadino non siano sacrificati ma solamente trasferiti dalla giustizia amministrativa a quella costituzionale, le due forme di tutela non siano del tutto equiparabili in termini di intensità.
Il ricorrente, infatti, non può impugnare direttamente l’atto lesivo ma è costretto ad aspettare che sia emanato un provvedimento applicativo.
In secondo luogo, come anticipato, lo scrutinio da parte della Corte costituzionale è subordinato a una previa intermediazione del giudice remittente che deve compiere anche una valutazione circa la sussistenza del presupposto della non manifesta fondatezza della questione di legittimità costituzionale. Inoltre, superata la suddetta valutazione con funzione di “filtro”, non può sostenersi che il sindacato di ragionevolezza ex art. 3 Cost. demandato alla Corte costituzionale sia equiparabile, in termini di intensità, a quello sull’eccesso di potere proprio del processo amministrativo.
A ciò si aggiunge che, nel giudizio costituzionale, non è invocabile una tutela cautelare (salvo che per i ricorsi in via principale) e le sentenze della Corte non sono suscettibili di impugnazione. Ne consegue una evidente limitazione delle garanzie per i singoli rispetto all’odierno sistema di giustizia amministrativa.
In conclusione, si può affermare che, qualora la legge assuma i caratteri del concreto provvedere, ossia contenga prescrizioni che si riferiscono a soggetti determinati e a situazioni concrete, sussiste un rischio non trascurabile di elusione non soltanto delle garanzie sostanziali che offre la disciplina del procedimento amministrativo, ma anche – e soprattutto – di quelle garanzie processuali che contraddistinguono il sistema di giustizia amministrativa e che non possono, in egual misura, essere assicurate nel processo costituzionale.
NOTE:
[1] Secondo un diverso orientamento, invece, non sarebbe possibile impugnare innanzi al giudice amministrativo il provvedimento amministrativo meramente attuativo di una legge-provvedimento, perché non censurabile sotto i profili di violazione di legge ed eccesso di potere. L’azione da esercitare sarebbe, dunque, quella di accertamento innanzi al g.a., nell’ambito della quale sollevare, poi, il giudizio di costituzionalità in via incidentale (Tar Lazio, Roma, 23 giugno 2015, n. 8608 e 24 giugno 2015, n. 8678).
