03/09/2020 – Sicilia: il destino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza

La Regione deve risolvere il problema delle IPAB in dissesto contemperando i valori costituzionali in gioco, primo fra tutti la tutela dei soggetti deboli (Corte costituzionale, sentenza n. 135/2020)

Di Pierpaolo Lucifora –  Avvocato

Pubblicato il 02/09/2020

 

La grave situazione organizzativa e finanziaria delle IPAB siciliane, sempre più spesso assurta in questi ultimi anni agli onori della cronaca, è stata resa ufficiale dal legislatore regionale nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di riforma delle IPAB n. 308 del 20 luglio 2018, in cui si dava atto che “le II.PP.A.B. […] da alcuni anni vivono una grave crisi finanziaria, dovuta sia alla costante riduzione del contributo previsto dalla legge regionale n. 71/82, passato da quasi 10 milioni di euro l’anno, alle 1.698 migliaia di euro del corrente anno (addirittura nell’anno 2015 non è stata prevista in bilancio alcuna somma), sia al costante aumento del costo dei servizi erogati […]. Le II.PP.A.B. siciliane, tranne pochissime eccezioni, non sono inserite nella programmazione regionale e distrettuale del sistema integrato degli interventi e servizi sociali e socio-sanitari, nonostante la previsione della L. n. 328/2000 ed il D.P.R.S. del 4 novembre 2002. I Comuni, infine, per le note difficoltà di cassa, liquidano le rette di ricovero, anch’essi, con grandi ritardi, spesso oltre un anno dalla presentazione delle fatture/note contabili. Tale situazione ha prodotto gravi disavanzi nella gestione finanziaria delle II.PP.AA.BB. (che complessivamente ammontano a circa 40 milioni di euro), con ritardi nei pagamenti degli stipendi al personale e delle fatture ai fornitori. In alcuni casi il ritardo nel pagamento degli stipendi ammonta ad oltre 24 mesi. Alcune di loro, per le suddette motivazioni, da qualche anno hanno cessato l’attività, altre hanno avviato il procedimento di estinzione”.

Il disegno di legge appena citato, tuttavia, è rimasto tale, perdendo così l’ennesima occasione per riorganizzare dalla base le Ipab siciliane come avvenuto nel resto d’Italia, in cui sono state trasformate in ASP, ossia in aziende pubbliche di servizi alla persona, in forza del decreto legislativo n. 2017, del 4 maggio 2001, recante giustappunto “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328 (GU Serie Generale n.126 del 01-06-2001)”. In Sicilia, quindi, la disciplina legale di riferimento per le Ipab è data ancora oggi dalla legge n. 6972, del 17 luglio 1890 (Legge “Crispi”) e dalla successiva legge regionale n. 22 del 9 maggio 1986, intitolata “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia”, provvedimenti platealmente avulsi dall’attuale contesto storico e del tutto disallineati con le riforme, anche di carattere economico-finanziario, che hanno interessato nell’ultimo ventennio almeno gli enti pubblici regionali e locali.

La Corte Costituzionale ne ha dato un esempio con la sentenza in commento, prendendo in esame la legittimità costituzionale dell’art. 34, comma 2, della l.r. n. 22/86, nella parte in cui aveva previsto il passaggio automatico del personale appartenente alle Ipab ai comuni territorialmente competenti, nell’eventualità in cui fosse stata dichiarata l’estinzione dell’Istituzione, salvo che non fosse risultata possibile la fusione con altre istituzioni del territorio (ipotesi piuttosto residuale, per la verità). L’art. 34, della l.r. 22/86, non si può negarlo, ha rappresentato nel corso degli ultimi anni, in cui la situazione delle Ipab è precipitata irrimediabilmente, un’ancora di salvezza immaginifica per il personale dipendente spesso in arretrato di anni di retribuzione, nel caso in cui l’Istituzione pubblica avesse chiuso definitivamente i battenti con la speranza però di potere “transitare” nei ruoli comunali.

Tuttavia, il Giudice delle leggi ha eliminato queste residue speranze attraverso una pronuncia che mette in risalto i plurimi profili d’incostituzionalità della norma esaminata, evidenziandone, come si accennava, la natura anacronistica, ossia la totale estraneità all’odierno contesto storico-normativo. Per completezza di esposizione, bisogna dire che i dubbi sulla legittimità costituzionale della norma regionale sono stati evidenziati in primis nelle ordinanze di rimessione alla Corte, rese dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana nel corso di due distinti giudizi di appello avverso le sentenze del Tar Sicilia del 4 settembre 2018, n. 2122 e 27 marzo 2018, n. 648. Queste ultime avevano in primo grado, l’una accolto, l’altra rigettato, il ricorso proposto dai comuni di Castellamare del Golfo e di Piazza Armerina per l’annullamento dei decreti regionali dichiarativi dell’estinzione delle Ipab e dell’obbligo di subentro dell’ente locale in tutti i rapporti attivi e passivi da parte del Comune. In appello, il CGA decide di sollevare la questione di legittimità costituzionale, sospettando la violazione degli artt. 81, 97, primo e terzo comma, 117 e 119, della Costituzione.

Il Giudice rimettente manifesta per primo più di una perplessità [poi accolte dalla Corte adita], sulla previsione normativa in esame, la quale determinerebbe un’eccessiva compressione dell’autonomia finanziaria dei Comuni siciliani, dando luogo a spese impreviste prive di adeguata copertura in violazione dei princìpi di autonomia finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra funzioni e risorse, dell’equilibrio di bilancio e di buon andamento della pubblica amministrazione. La stessa, inoltre, sarebbe in contrasto con la legislazione sul contenimento della spesa pubblica e delle assunzioni, nello specifico con l’art. 3, comma 5, del Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, oltre che con l’art. 1, comma 228, della Legge 28 dicembre 2015, n. 208, (legge di stabilità 2016), in quanto espressione di princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, vincolanti, come è noto, anche per le Regioni ad autonomia speciale. Il principio di buon andamento della P.A., di cui all’art. 97 della Costituzione, viene in rilievo, secondo comma Cost., poiché, in caso di devoluzione del personale unitamente alla devoluzione del patrimonio, determina la lesione dei parametri costituzionali invocati, consistente nello specifico nell’impatto sull’assetto organizzativo e funzionale dell’amministrazione ricevente in uno alla lamentata compressione dell’autonomia finanziaria.

La censura dell’art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986, sta esattamente in questo, vale a dire nel prevedere, a seguito dell’estinzione delle IPAB, la necessaria devoluzione ai Comuni del patrimonio e del personale dipendente, nulla disponendo circa la correlazione tra risorse e funzioni degli enti locali, così determinando un’eccessiva compressione dell’autonomia finanziaria dei Comuni siciliani dovuta alle spese impreviste prive di copertura. Dal che deriva la violazione in primo luogo del principio di autonomia finanziaria degli enti locali, speculare a quello di corrispondenza tra funzioni e risorse e dell’equilibrio di bilancio, sanciti dall’art. 119, commi 1-6, e dall’art. 15, secondo comma, dello statuto della Regione Siciliana, non in ultimo la violazione dell’art. 117, comma 3, lett. e), in relazione alla competenza concorrente nella materia del coordinamento della finanza pubblica.

Sul punto, il Giudice costituzionale ricorda come già nel 2014, le Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione Siciliana osservavano che la maggior parte delle IPAB regionali presentava gravi disavanzi finanziari sicché si suggeriva d’intervenire incisivamente nel settore attraverso l’introduzione di sistemi economico-patrimoniali di tipo aziendale e una rigorosa riorganizzazione complessiva, anche a costo di dichiarare l’estinzione di numerose istituzioni. La Corte dei Conti non si lasciava sfuggire l’occasione per ricordare, rimarcandolo negli anni successivi, che, mentre a livello nazionale il legislatore è intervenuto sul settore con il menzionato decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, la disciplina delle IPAB in Sicilia, rimessa alla competenza regionale, è tuttora dettata dal titolo V della legge regionale 9 maggio 1986, n. 22, nata, peraltro, quale disciplina di carattere transitorio. Nella stessa sede, si poneva l’accento sulle possibili ricadute sulla finanza degli enti locali dell’art. 34, della l.r. n. 22/86, per effetto del quale, se l’istituzione è estinta, i beni patrimoniali sono devoluti al comune territorialmente competente che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti.

Ebbene, la Corte adita, dopo un puntuale richiamo degli indirizzi espressi in altri giudizi, dichiara fondata la q.l.c., confermando la violazione dei princìpi di autonomia finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra risorse e funzioni, dell’equilibrio di bilancio e di buon andamento della pubblica amministrazione. L’art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986 prevede che le IPAB «proprietarie di strutture non utilizzabili o non riconvertibili», in caso di mancata fusione con altre IPAB aventi strutture utilizzabili o riconvertibili (o che «mediante l’integrazione delle strutture» possano «attivare servizi socio-assistenziali e socio-sanitari conformi alle previsioni» della stessa legge regionale n. 22 del 1986), sono estinte e i «beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente». La norma censurata – soggiunge la Corte – dispone una successione a titolo universale “con la conseguenza che ai Comuni passano non solo i beni immobili e il personale ma anche tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle estinte IPAB. Tale scelta, in sé non è irragionevole, poiché, ai sensi dell’art. 3 della legge della Regione Siciliana 2 gennaio 1979, n. 1 (Attribuzione ai comuni di funzioni amministrative regionali), i Comuni sono titolari delle generali funzioni amministrative in materia di assistenza e beneficenza, ai sensi dell’art. 25, comma 1, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616”.

Ad integrare la violazione dei dedotti parametri costituzionali è, invece, la rigidità della norma che impone ai Comuni siciliani l’accollo delle ingenti posizioni debitorie delle IPAB, accollo che, in assenza di un’adeguata provvista finanziaria, diventa insostenibile per i Comuni, specie i più piccoli, per i quali l’effetto della successione è inevitabilmente la dichiarazione di dissesto finanziario.

La Corte ha affermato che “il subentro di un ente nella gestione di un altro ente soppresso (o sostituito) deve avvenire in modo tale che l’ente subentrante sia salvaguardato nella sua posizione finanziaria, necessitando al riguardo una disciplina […] la quale regoli gli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi e, dunque, anche il finanziamento della spesa necessaria per l’estinzione delle passività pregresse (tra le altre, sentenza n. 364 del 2010, sentenza n. 8 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 364 del 2010, n. 116 del 2007, n. 437 del 2005 e n. 89 del 2000). Né in senso contrario può essere valorizzata l’esistenza nella legge regionale n. 22 del 1986 di un fondo regionale, denominato «Fondo per la gestione dei servizi e degli interventi socio-assistenziali» (art. 44), dal momento che, in primo luogo, esso, è ripartito, quanto alle spese connesse al funzionamento dei servizi socio-assistenziali (cui in astratto potrebbero ricondursi i costi delle attribuzioni degli enti disciolti), sulla base della popolazione residente in ciascun Comune secondo i dati dell’Istat dell’ultimo anno disponibile, e quindi senza nessun ancoraggio alle spese effettivamente necessarie per fare fronte alle situazioni debitorie delle IPAB estinte; e, in secondo luogo, non ne è certa l’attivazione né sono certe le risorse che vi confluiscono”.

Sotto altro profilo, poi, rileva il Giudice delle leggi, l’assorbimento totalitario del personale proveniente dalle IPAB con conseguente immissione nei ruoli organici dei Comuni, verrebbe ad incidere sui vincoli relativi alle assunzioni negli anni successivi, comprimendo le scelte organizzative degli enti locali ed impedendo così di assumere figure che potrebbero essere necessarie per lo svolgimento delle loro funzioni. Ribadendo le posizioni espresse in precedenti giudizi costituzionali, la Corte ha ritenuto che, pur accordando protezione ad “un bene di indubbia pregnanza, quale la tutela dei lavoratori interessati al processo di trasferimento”, la norma va interpretata “nel rispetto dei principi costituzionali, tra i quali assume rilievo prioritario il buon andamento della pubblica amministrazione sotto il profilo dell’effettivo e corretto impiego dei lavoratori nel nuovo organismo in cui vengono inseriti. Ne deriva la previa necessaria determinazione dei criteri e delle modalità relativi all’individuazione delle figure professionali e dei dipendenti destinati a ricoprirle in modo congruente e compatibile con l’apparato amministrativo ricevente”.

Nello stesso senso, la Corte ricorda, in conformità all’indirizzo espresso in numerose occasioni nel passato, che “l’ordine costituzionale dà la massima tutela al lavoro” ma aggiunge, altresì, che la norma che accorda tale protezione forma sistema con le altre, le quali provvedono ad interessi di uguale portata costituzionale, com’è quello inerente al buon andamento dei pubblici uffici, cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale. Da segnalare, a chiusura della sentenza in commento, la raccomandazione rivolta dalla Corte Costituzionale al legislatore siciliano, invitato a provvedere alla complessiva risoluzione del problema delle IPAB in dissesto, individuando “un ragionevole punto di equilibrio che contemperi tutti i valori costituzionali in gioco primo fra tutti quello della tutela dei soggetti deboli”.