01/09/2020 – Affidamento dei servizi di supporto alla riscossione libero in attesa dell’albo

di Tommaso Ventre (*) – Rubrica a cura di Anutel

 

Il comma 805 dell’articolo 1 della legge 160/2019 ha demandato a un decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze, da adottare entro centottanta giorni, d’intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, «la definizione dei criteri di iscrizione obbligatoria in sezione separata dell’albo di cui al medesimo articolo 53 per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate».

Si pone il problema per le stazioni appaltanti che devono procedere all’affidamento di servizi di supporto se tale previsione sia vincolante anche in assenza dell’emanando decreto ( il cui termine è scaduto il 1° luglio scorso).

Sostenere che nelle more della emanazione del decreto regolamentare le attività di supporto alla gestione, rendicontazione, accertamento e riscossione dell’entrate degli enti locali possano essere legittimamente esercitate solo dai soggetti iscritti all’albo nella sezione ordinaria (quella dei cosiddetti “concessionari” operativa sin dal 2000) in forza delle previsioni del Dm 11 settembre 2000 n. 289) significa restringere immotivatamente e contro legge l’alveo dei soggetti che possono svolgere siffatte attività in favore di un ristretto numero di operatori che a ben vedere nemmeno sarebbero qualificati a esercitare le attività di supporto come intese dal legislatore in quanto nemmeno loro iscritti nella sezione separata.

Le modifiche apportate al settore sono rilevanti tanto che il legislatore al comma 805 ha previsto l’emanazione del decreto che disciplini i “criteri” per l’iscrizione obbligatoria ma ha anche disposto al comma 807 nuove misure di capitale necessarie per effettuare le attività di accertamento dei tributi e di quelle di riscossione dei tributi e quelle per lo svolgimento delle funzioni e delle attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate locali e al comma 788 ha escluse le attività di incasso diretto da parte dei soggetti di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), numeri 1), 2) e 3) (esclusione che in realtà riguarda le società di cui al numero 4 e non di quelle di cui al numero 3, in seguito alla correzione operata dal Dl 104/2020).

Si evince quindi che il complessivo sistema di gestione delle entrate locali è oggetto di una profonda rivisitazione operata dal legislatore che nelle more della definizione delle norme regolamentari ha previsto dei tempi abbastanza lunghi per consentire ai soggetti interessati di adeguarsi alle nuove prescrizioni. Tanto che il comma 808 prevede che l’adeguamento alle nuove misure di capitali debba avvenire entro il 31 dicembre 2020, il comma 789 prevede che i contratti in essere dovranno essere adeguati entro il 31 dicembre 2020, alle disposizioni dei commi da 784 a 814.

Proprio per chiarire questi aspetti il Mef ha ritenuto opportuno specificare chiaramente in una nota pubblicata sul sito dedicato all’Albo dei gestori dell’accertamento e della riscossione dei tributi locali che la «sezione separata» dell’Albo e «le misure di capitale previste nelle lettere c) e d) dello stesso comma 807 per lo svolgimento delle funzioni e delle attività di supporto e propedeutiche (…), non sono operative fino all’entrata in vigore del decreto previsto nel comma 805».

È quindi chiaro che le disposizioni del comma 805 non possono essere ritenute precettive in assenza del regolamento cui il legislatore ha affidato la definizione dei criteri per la iscrizione nella sezione separata.

Infatti se per esercitare le attività e le funzioni di supporto fosse obbligatorio già da subito essere iscritti nell’apposita sezione separata ci si troverebbe di fronte a una potenziale paralisi di un settore nelle more della emanazione dei previsti provvedimenti regolamentari.

L’albo attualmente vigente disciplina le sole attività affidate in “concessione” e non anche quelle di supporto oggetto della novella legislativa. È fuor di dubbio che le previsioni del Dm 11 settembre 2000 n. 289 non concernono le attività di supporto che nelle more della emanazione del decreto ministeriale restano regolate dal quadro normativo “previgente” che è stato più volte chiarito tanto dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato n. 1421/2014, n. 380/2017, Tar Lazio, seconda sezione, n. 4649/2016) tanto dall’Anac (parere n. 170/2013 e n. 90/2015) chiamate a esprimersi sulla necessità o meno dell’iscrizione all’albo dei concessionari per svolgere attività strumentali alla gestione delle entrate degli enti. Sul punto vi è oramai concordia nell’affermare che il requisito dell’iscrizione all’albo ha senso solo laddove l’ente affidi a terzi (articolo 52, comma 2, lettera b, n. 1) del Dlgs 446/1997) lo svolgimento delle attività di accertamento o di riscossione dei tributi e di tutte le entrate. In questo caso oggetto dell’affidamento è il maneggio del denaro di pertinenza dell’ente pubblico che contraddistingue la posizione dell’agente (o concessionario) della riscossione delle entrate e la legge ha previsto un sistema di garanzie professionali e patrimoniali volto a tutelare l’affidamento (la concessione) a terzi soggetti, originariamente estranei al rapporto d’imposta delle funzioni pubblicistiche di accertamento e riscossione delle entrate pubbliche.

Con il mutamento del quadro normativo, sia per la previsione delle attività di supporto sia per la previsione dell’incasso sui conti dell’ente affidatario sarà necessario attendere la definizione dei nuovi criteri che il Mef andrà a dettare in forza del compito ricevuto con il comma 805.

Una interpretazione limitativa delle attività di supporto ai soli attuali iscritti all’Albo oltre a essere non prevista per legge andrebbe gravemente a incidere nell’ambito delle scelte gestionali operabili dagli enti locali nell’ambito delle potestà loro attribuite in ordine alla gestione dell’accertamento e della riscossione delle proprie entrate con tutte le conseguenze immaginabili anche in ordine alle ricadute sul gettito necessario alla sopravvivenza finanziaria degli stessi.

Allo stesso modo se le attività di supporto dovessero essere intese come riservate ai soli soggetti iscritti nella sezione separata nelle more della istituzione della sezione separata e quindi della possibile iscrizione il legislatore avrebbe dovuto prevedere delle norme di salvaguardia in relazione agli affidamenti in essere qualificati come supporto, siano essi svolti da società di supporto o da concessionari.

In tale contesto normativo non possono quindi che essere ritenute condivisibili le previsioni delle stazioni appaltanti che nelle more della definizione del quadro normativo subordinano all’adeguamento di capitale e alla iscrizione nella sezione separata il prosieguo dei rapporti eventualmente sorti in forza di procedure emanate nel periodo di transizione dal vecchio quadro normativo al nuovo.