28/10/2019 – Rimessa alla Sezione delle Autonomie la questione di massima sull’equilibrio di bilancio degli enti locali per le operazioni da indebitamento

di Vincenzo Giannotti – Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone

L’ente ha chiesto ai giudici contabile se, in virtù del comma 821, dell’art. 1, della legge di bilancio dello Stato per l’anno 2019 (L. n. 145/2018), per il quale “Gli enti di cui al comma 819 (enti territoriali) si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo. L’informazione di cui al periodo precedente è desunta, in ciascun anno, dal prospetto di verifica degli equilibri allegato al rendiconto della gestione previsto dall’allegato 10 del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118“, si possano ritenere rimossi i limiti previsti dalla L. n. 243/2012 e s.m., non solo con riferimento all’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato ai fini dell’equilibrio di bilancio ex art. 9, ma anche con riguardo alle operazioni di indebitamento ex art. 10.

Ricorda, in via preliminare, il Collegio contabile interpellato come il comma 820 della legge di bilancio 2019, in attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018, ha consentito agli enti territoriali l’utilizzo del risultato di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa nel rispetto delle disposizioni previste dal D.Lgs. n. 118/2011. Sull’interpretazione della legge di bilancio la Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 19/2019) ha osservato che “Nello specifico è stato sancito il superamento delle norme in materia di rispetto del principio di pareggio di bilancio basate sull’art. 9, L. n. 243/2012, a favore di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo desumibile dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto di gestione”. “Trattasi di una semplificazione di rilievo che, comportando il superamento del “doppio binario” pareggio-equilibri, consente di leggere in maniera piana i principali effetti del ciclo di bilancio scandito, in termini di estrema sintesi, dall’acquisizione delle risorse e dal loro utilizzo nell’esercizio di competenza e nella corretta programmazione delle annualità successive”. “Si evidenzia, a tal proposito, che qualora risultino andamenti di spesa degli Enti non coerenti con gli impegni finanziari assunti con l’Unione europea, la novella legislativa opera un esplicito richiamo alla “clausola di salvaguardia” che demanda al ministro dell’economia e finanze la proposizione di adeguate misure di contenimento della predetta spesa. (art. 1, comma 822, legge di bilancio 2018)”.

La L. n. 243/2012, come modificata dalla L. n. 164/2016, reca attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, comma 6, della Costituzione in adempimento a specifici accordi comunitari sulla stabilità economica e l’indebitamento pubblico. All’art. 10, comma 3, non inciso dalla legge di bilancio 2019, si stabilisce in merito alle operazioni di indebitamento quanto segue “Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all’art. 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione”.

L’ente locale, tuttavia, nella propria domanda chiede ai giudici contabili che, una volta superato con la legge di bilancio l’equilibrio previsto della L. n. 243/2012, anche l’art. 10, comma 3, della medesima L. n. 243/2012, nell’imporre l’equilibrio dell’intero sistema territoriale quale condizione per contrarre debito si riferisca al “nuovo” concetto di saldo di cui alla L. n. 145/2018 e non al dato testuale tuttora recato dall’art. 9, L. n. 243/2012.

Effettuate le dovute premesse, precisa il Collegio contabile che ad oggi, gli artt. 9 e 10, L. n. 243/2012, come modificati dalla L. n. 164/2016, sono tuttora vigenti, non essendo stati oggetto di abrogazioni esplicite, né di caducazioni ad opera del Giudice delle leggi. Ricorda, inoltre, la Corte che l’art. 1, comma 2, L. n. 243/2012, prescrive che “La presente legge può essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una legge successiva approvata ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”. Pertanto, in base al principio della riserva di competenza demandata alla legge rinforzata, non può sostenersi che la L. n. 145/2018 (art. 1, comma 821), legge ordinaria, abbia implicitamente abrogato, o “superato”, “riscritto”, “riletto”, l’art. 9, comma 1 e comma 1-bis, L. n. 243/2012, legge rinforzata.

La prima conseguenza, che è possibile ricavare, è quella che il concetto e la disciplina dell’equilibrio di bilancio sono racchiusi nelle citate disposizioni del D.Lgs. n. 118/2011 e recepiti nel Tuel per quanto riguarda gli enti locali, mentre la definizione del “pareggio di bilancio” (o del “saldo di finanza pubblica”) trova tuttora sostanza nell’art. 9 della L. n. 243/2012. Confondere ed assorbire i due distinti istituti contabili (“equilibri di bilancio” e “pareggio di bilancio”) nell’equilibrio di bilancio di cui al D.Lgs. n. 118/2011 non appare conforme alla vigente legislazione e giurisprudenza costituzionale, né adeguato all’attuale regolamentazione di matrice europea.

D’altra parte, rileva il Collegio contabile, una diversa interpretazione condurrebbe ad un risultato assurdo, nel caso in cui si dovesse considerare ai fini dell’equilibrio di bilancio unicamente il prospetto allegato 10 al rendiconto, che include tra i componenti positivi oltre all’avanzo di amministrazione utilizzato, il Fondo pluriennale vincolato comunque finanziato, ma anche le entrate del titolo 6 riguardanti le accensione di prestiti. L’effetto paradossale, infatti, sarebbe dato dal fatto di consentire alle entrate derivanti da indebitamento di migliorare e contribuire significativamente al raggiungimento degli equilibri di bilancio, laddove la disciplina nazionale del “pareggio di bilancio” è stata introdotta, da norme costituzionali, per addivenire ad un contenimento del debito pubblico eccessivo in applicazione di specifici trattati europei.

Il Collegio contabile, pertanto, ritiene che permanga l’obbligo, in capo agli enti territoriali, di rispettare il “pareggio di bilancio” sancito dall’art. 9, comma 1 e comma 1-bis, L. n. 243/2012 (oltreché gli equilibri di bilancio di cui all’art. 40 del D.Lgs. n. 118/2011 e all’art. 162 del Tuel), interpretato secondo le indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, ossia aggiungendo alle entrate dei titoli 1-2-3-4-5 anche l’avanzo di amministrazione ed il Fondo pluriennale vincolato. Al fine, tuttavia, della rilevanza del problema, la Corte del Trentino rimette alla Sezione delle Autonomie le seguenti questioni di massima di particolare rilevanza “se il comma 821 della L. n. 145/2018 abbia abrogato il comma 1 dell’art. 9, L. n. 243/2012 e se, oltre ad aver ridefinito il parametro dell’equilibrio di bilancio in senso difforme da quanto disposto dall’art. 9, comma 1 e comma 1-bis, L. n. 243/2012, abbia prodotto effetti anche sulle condizioni per il ricorso all’indebitamento da parte di Regioni ed Enti locali disciplinate, in particolare, dall’art. 10, comma 3, della medesima L. n. 243/2012“.