Criteri di classificazione delle sedi di segreteria convenzionata
A. Scarsella (La Gazzetta degli Enti Locali 29/9/2016)
In che modo correttamente deve essere classificata una sede di segreteria in caso di convenzione tra Comuni? Conseguentemente, come va determinata l’indennità di posizione dei segretari titolari di una segreteria convenzionata?
Su tale problematica sì è di recente espresso il Tribunale di Como, in qualità di giudice del Lavoro, con sentenza n. 203 del 23 settembre 2016, pronunciandosi sul ricorso di un Segretario comunale, che chiedeva la disapplicazione di una serie di atti, tra i quali la Circolare del Ministero dell’Interno, Dipartimento degli Affari Interni e Territoriali, Albo Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali prot. N. 485 – E – (P) del 24 marzo 2015.
Per una migliore comprensione della problematica, appare utile ricostruire brevemente i termini della questione ed illustrare le posizioni che hanno visti contrapposti da una parte il Ministero dell’interno ed il MEF, dall’altra le organizzazioni sindacali ed i segretari interessati.
La struttura retributiva dei segretari comunali titolari di sede convenzionate
L’art. 37 del CCNL del 16 maggio 2001 (CCNL normativo 1998 – 2001 economico 1998 – 1999 segretari comunali e provinciali) prevede che la retribuzione dei segretari comunali, per quanto interessa in questa sede, sia costituita anche dall’indennità di posizione (lett. d) e da una retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate (lett. d). L’art. 41 del medesimo CCNL, poi, diversifica l’importo dell’indennità di posizione in base alle dimensioni demografiche degli enti, mentre l’art. 45 attribuisce al segretario che ricopre sedi di segreteria convenzionate una retribuzione mensile aggiuntiva di importo pari alla maggiorazione del 25% della retribuzione complessiva di cui all’art.37, comma 1, da a) ad e) in godimento, quindi determinata anche sulla base dell’indennità di posizione percepita. La questione di recente posta, sulla base delle disposizioni contrattuali riportate, è quella se, in caso di convenzione, la fascia demografica a cui ancorare l’indennità di posizione sia quella derivante dalla somma degli abitanti dei singoli comuni costituenti la convenzione o se debba farsi riferimento alla popolazione del singolo comune capo-convenzione.
I principi consolidati in materia di sedi convenzionate
Prima dell’intervento del dipartimento della Ragioneria di Stato del Mef (nota prot. 76063 del 29.9.2014) e del Ministero dell’Interno (circolare prot. N. 485 – E – (P) del 24.3.2015), che illustreremo nel successivo paragrafo, in materia di sedi convenzionate sussisteva un ordinamento, basato sui seguenti principi:
- la sede di titolarità del segretario può essere costituita, oltre che da un unico comune, anche da più comuni uniti a tal fine fra loro in convenzione;
- anche in tale ultimo caso la sede è unica;
- in tutti i casi in cui rileva la popolazione della sede, la popolazione di riferimento è quella dell’intera sede; pertanto, in caso di convenzione, si considera la popolazione complessiva di tutti i comuni convenzionati.
Tale criterio si riteneva dovesse valere anche ai fini della retribuzione di posizione, il cui valore veniva ancorato, quindi, a quello derivante dalla popolazione complessiva dell’unica sede di segreteria convenzionata. La classificazione delle sedi, è stato da sempre disposto dall’Amministrazione che gestisce l’Albo dei Segretari comunali (l’Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari fino al 2010 ed il Ministero dell’Interno dopo la sua soppressione), sulla base di tale principio.
La vigenza di tale ordinamento è stata esplicitamente riconfermata nella disciplina contrattuale, con il CCNL di interpretazione autentica dell’articolo 31 del CCNL dei Segretari comunali e provinciali del 16/5/2001, sottoscritto il 13 febbraio 2007, avente ad oggetto l’interpretazione in forma autentica dell’art. 31 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali del 16.5.2001, “per accertare se, ai fini della determinazione delle fasce professionali, alle quali viene collegata la definizione del trattamento economico del segretario, tale clausola contrattuale attribuisca rilievo esclusivamente alla mera consistenza anagrafica della popolazione, a prescindere dall’adozione di un formale provvedimento di riclassificazione del comune, oppure se sia necessario, a tal fine, la preventiva adozione da parte dell’Agenzia per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali di tale provvedimento che prende atto del potere in merito dell’Agenzia”. In tale CCNL esplicitamente si conferma la piena valenza del sistema di classificazione degli enti e dei relativi poteri dell’Agenzia, e si prende chiaramente atto che il suddetto potere regolamentare dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali è stato esercitato dal Consiglio di Amministrazione Nazionale, con la delibera n. 90 del 12.4.2000 e che pertanto “continuano a trovare applicazione le precedenti disposizioni in materia di classificazione delle segreterie comunali e provinciali contenute nel DPR 465/1997 e negli atti regolamentari adottati, nell’ambito della propria competenza istituzionale, dall’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali”. La delibera dell’Agenzia n. 90 del 12.04.2000, di cui il CCCL di interpretazione autentica prende atto confermandone esplicitamente la totale coerenza con la rimanente disciplina contrattuale, statuisce proprio che per le convenzioni di segreteria “la classificazione si riferisce alla segreteria convenzionata e non ai singoli comuni”.
L’intervento del Ministero dell’interno e del MEF
Il dipartimento della Ragioneria di Stato del Mef (nota prot. 76063 del 29.9.2014) ed il Ministero dell’Interno (circolare prot. n. 485 – E – (P) del 24.3.2015), sono intervenuti sui citati principi. In particolare, con circolare del 24 marzo 2015 del Ministero dell’Interno, Dipartimento degli Affari Interni e Territoriali, Albo Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali, avente ad oggetto “Convenzioni di segreteria” ha proceduto “alla luce dei recenti sviluppi interpretativi dell’istituto” ad una revisione del criterio classificatorio delle Convenzioni di segreteria definito con deliberazione del Consiglio d’Amministrazione della soppressa Agenzia. Secondo tale circolare in ogni ipotesi di convenzionamento, la retribuzione di posizione del “segretario convenzionato” dovrà risultare corrispondente a quella prevista, dalla contrattazione collettiva, per il comune c.d. capofila, il quale, nell’ambito della convenzione, procede alla nomina del Segretario.
Sulla base della predetta nuova circolare ministeriale, le Prefetture competenti hanno ritenuto non più ammissibile parametrare la retribuzione di posizione del segretario alla fascia demografica derivante dalla sommatoria degli abitanti degli enti che costituiscono la convenzione presso cui il segretario presta servizio; lo stipendio del segretario resta, quindi, agganciato alla fascia demografica del comune capofila. In altri termini, la sola convenzione non è più abilitata ad alcuna modifica della retribuzione di posizione, ancorata, invece, alla fascia professionale di appartenenza del segretario e alla tipologia del singolo ente inizialmente ricoperto.
La sentenza del Tribunale di Como
La nuova modalità di classificazione delle segreterie convenzionate è stata da subito oggetto di contestazione da parte dei segretari interessati e dalle organizzazioni sindacali, che hanno ritenuto del tutto immotivato, alla luce del quadro normativo e contrattuale vigente, il “cambio di rotta” del Ministero dell’interno. Da qui l’avvio di una serie di contenziosi. Il primo pronunciamento sulla questione è avvenuto ad opera del Giudice del Lavoro del Tribunale di Como che ha accolto il ricorso del segretario interessato in quanto “il criterio attualmente indicato dalla Ragioneria Generale dello Stato e fatto proprio del Ministero dell’Interno non è fondato né su norme di legge né su disposizioni contrattuali e non risulta mai applicato in passato”. Il criterio classificatorio, contenuto nelle tabelle di cui alla l. n. 604/62, non abrogate, è stato confermato dalla delibera dell’Agenzia Autonoma dei Segretari comunali n. 90 del 12.4.2000 e secondo lo stesso giudice non può essere revisionato mediante una circolare avente fini esclusivamente interpretativi. Eventuali modifiche al criterio esistente devono, ad avviso del giudice del lavoro di Como, essere risolte attraverso una disposizione normativa o in sede di contrattazione collettiva ma non già attraverso note o circolari. Lo stesso giudice precisa, quanto alla nota sopracitata della Ragioneria generale dello Stato, che il D.P.R. numero 465/1997 attribuisce unicamente al Ministero dell’Interno, che ha ereditato le funzioni dell’Agenzia nazionale dopo la sua soppressione ad opera della L. n. 122 del 30 luglio, il potere di adottare disposizioni in materia di trattamento giuridico dei segretari comunali.
Il giudice del lavoro conclude affermando che “la maggiorazione espressamente prevista per il regime di convenzione di cui all’articolo 45 del CCNL del settore prevede appunto che la stessa sia applicata sulla retribuzione complessiva di cui all’articolo 37, comma uno, lett. da a) ad e) in godimento. La retribuzione di posizione, prevista dalla lett. d) della norma da ultima indicata, deve essere dunque preventivamente determinata per poter applicare la maggiorazione di cui all’articolo 45 e le relative modalità di determinazione, come si è ampiamente visto, sono state sempre effettuate sulla base della totalità della popolazione dei comuni in convenzione.
Da questa sentenza emessa da un giudice di merito non si producono effetti erga omnes, in quanto la circolare ministeriale è stata semplicemente disapplicata dal giudice ordinario per decidere il caso concreto. Ciò, se non incide sugli altri atti adottati dalle Prefetture competenti al momento della classificazione delle segreterie convenzionate, apre sicuramente la strada al moltiplicarsi di ricorsi da parte dei segretari interessati, con il rischio che si generino per le amministrazioni locali costi derivanti da contenziosi ed incertezze normative. Poiché i principi giuridici alla base della decisione del Tribunale di Como appaiono consolidati, l’auspicio è che il Ministero dell’Interno, Dipartimento degli Affari Interni e Territoriali, Albo Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali, proceda ad un’attenta valutazione della sentenza ed individui soluzioni in grado di contemperare le esigenze di tutti i soggetti coinvolti, anche dei segretari che hanno assunto o intendano assumere incarichi sulla base del criterio contenuto nella circolare prot. n. 485 – E – (P) del 24.3.2015 e potrebbero vedersi pregiudicati da una nuova modifica in corso delle “regole del gioco”.
