28/11/2018 – Presentazione di una pratica ad ufficio diverso dal SUAP: come proseguire l’istruttoria

di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

Un’impresa ha presentato una scia edilizia per lavori di manutenzione su di un immobile sottoposto a domanda di condono. La pratica è stata respinta in quanto presentata direttamente all’Ufficio tecnico comunale e non al SUAP. Lo Sportello Unico Attività Produttive, in sigla SUAP, è la struttura organizzativa competente a ricevere tutte le pratiche che interessano attività produttive, dall’edilizia alle attività economiche destinate alla produzione di beni o di servizi.

Secondo il Collegio, che si è espresso con la sentenza n. 1684 del 19 novembre 2018, in ossequio ad un generale principio di buon andamento, negli enti organizzati in strutture semplici e prive di particolari articolazioni, non è possibile respingere una pratica perché presentata ad ufficio diverso da quello competente. Per attenuare il rigore di questa affermazione, il T.A.R. ha riconosciuto che il rigetto è possibile sono al momento di presentazione della domanda, ma non dopo che la stessa è stata ricevuta. In quest’ultimo caso grava sull’ufficio destinatario l’onere di trasmettere la pratica a quello dello stesso plesso che invece è competente, purché l’operazione di smistamento non comporti costi per il pubblico erario o dall’inoltro non derivi un notevole aggravio per l’ente. Diversamente, sarà il privato interessato a dover provvedere.

Il Collegio respinge i rilievi dell’amministrazione comunale resistente che aveva invocato quella giurisprudenza, di cui tra poco si dirà, che invece ha ritenuto legittimo il rigetto di una scia presentata in modalità cartacea. Questo perché, a detta del giudice campano, la motivazione del diniego si non fonda sulla mancata presentazione in via telematica, ma sul mancato passaggio attraverso il SUAP.

La decisione del giudice campano, se ad una prima lettura può sembrare condivisibile quanto al risultato di evitare appesantimenti all’iter burocratico, merita alcuni approfondimenti per chiarire con maggiore precisione le specificità proprie del procedimento SUAP.

Dalla ricostruzione del quadro normativo, delineato nel D.P.R. n. 160 del 2010 e ancor prima dall’art. 38, D.L. n. 112 del 2008 e dalle norme del Codice dell’amministrazione digitale, emerge che il SUAP è l’unico punto di accesso attraverso il quale transita il flusso di informazioni dalle imprese alla pubblica amministrazione e viceversa. Inoltre, questo flusso costituito da istanze, comunicazioni, segnalazioni, ecc., deve essere in formato digitale, essendo tassativamente esclusa la consegna o l’emissione di documenti cartacei.

Da queste prime indicazioni, possiamo rilevare che la specificazione contenuta nella sentenza n. 1684 del 19 novembre 2018 del T.A.R. Campania, circa la possibilità di respingere la pratica in fase di presentazione ma non dopo che la stessa è già stata presentata, trova riscontro in un contesto di tipo tradizionale, in cui il flusso documentale è ancora organizzato su cartaceo e sull’accesso fisico dell’utente allo sportello. La distinzione tra pratica da presentare e pratica già ricevuta rimane priva di senso nel contesto unicamente informatizzato in cui si deve svolgere il procedimento SUAP. Infatti, nell’ambito del procedimento automatizzato previsto dall’art. 5, D.P.R. n. 160 del 2010, il titolo per l’avvio dell’attività è costituito dalla ricevuta emessa dal sistema telematico all’atto dell’invio della pratica, quindi ben prima delle successive fasi di protocollazione e presa in carico da parte degli uffici. Inoltre, si rileva che se la pratica viene presentata ad ufficio diverso dal SUAP, significa che non è stato utilizzato il sistema telematico dedicato. Escludendo il caso-limite dell’istanza/segnalazione presentata in cartaceo, la pratica destinata al SUAP ed inviata mediante sistema telematico non potrà che arrivare al SUAP. Perché si configuri l’eventualità dedotta in sentenza, occorre che la pratica sia stata trasmessa ad altro ufficio con invio diretto ad indirizzo PEC, magari scansionando modulistica cartacea o firmando digitalmente modelli in formato .pdf, doc., ecc. Questa modalità comporta l’impossibilità, per il SUAP, di attivare gli automatismi previsti dalla procedura standard: invio da piattaforma di front-end dedicata – emissione di ricevuta – protocollazione (automatica) – assegnazione per istruttoria. Passaggi, questi, che se rispettati permettono all’amministrazione di gestire il flusso di dati immediatamente, di azionare l’istruttoria in modo automatico, accorciando i tempi e migliorando la qualità delle informazioni a disposizione, che una volta acquisite potranno confluire direttamente negli archivi in formato standard. Il risultato per il cittadino sarà apprezzabile in termini di tempi ridotti, minori costi, ma anche di maggiore sicurezza e certezza.

Da tutto ciò si evince che nell’ambito delle pratiche di competenza del SUAP, l’uso dei sistemi di front-end dedicati risulta obbligatorio proprio per l’esigenza di realizzare quella “corsia preferenziale” che la legge richiede di garantire ai procedimenti amministrativi per l’avvio o modifica di attività d’impresa, al fine di semplificare e velocizzare il relativo iter burocratico. Su questa falsariga si è espresso a suo tempo anche il MISE (Ris. 24 dicembre 2013, n. 212434)

Ricordiamo anche, a questo ultimo proposito, che la disciplina speciale prevista per il procedimento SUAP appartiene ai livelli essenziali delle prestazioni (L.E.P.), il livello minino da garantire a livello nazionale per i diritti civili e sociali (art. 38, D.L. n. 112 del 2008). In altre parole, il livello minino costituito dalla disciplina del SUAP digitale, non è derogabile in peius, non può cioè essere bypassato a favore di modalità atipiche. Tale disciplina si regge su due pilastri: l’informatizzazione obbligatoria del flusso di dati da e per l’impresa, da un lato, e l’unicità del canale di entrata e uscita dei dati, dall’altro. A parere di chi scrive, in base al continuo confronto con la casistica concreta, deviare dall’iter prefigurato dalla legge per le pratiche di competenza del SUAP digitale, significa costringere le imprese ad affrontare iter burocratici più lunghi e complessi. A fronte di automatismi procedurali, maggiore efficienza e minori costi, c’è però un “prezzo” da pagare: una maggiore rigidità delle procedure. Dunque, a parere di chi scrive, la migliore soluzione in caso di pratica presentata in forma anomala ad ufficio diverso dal SUAP, è sempre il rigetto immediato, con indicazione delle modalità corrette.

Nella sentenza n. 225 del 23 gennaio 2014, la stessa Sezione di Salerno del T.A.R. Campania, seppure in composizione diversa, ha espresso un orientamento differente su di un ricorso promosso da una società concorrente contro un permesso di costruire per un distributore di carburanti emesso dall’Ufficio tecnico comunale e non dal SUAP. Il Collegio ha sostenuto che la violazione delle norme che indicano nel SUAP l’unico canale di trasmissione del flusso documentale tra pubbliche amministrazioni e imprese, si riflette sulla legittimità degli atti rilasciati al di fuori del procedimento unico. A conclusioni diverse – sempre secondo il Tar Salerno – non si perviene nemmeno richiamando la tesi che considera la portata dell’art. 21-octies, L. n. 241 del 1990, estesa fino a comprendere le ipotesi di incompetenza, come recentemente asserito anche da Cons. di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2863 del 12 maggio 2011. Secondo la norma citata, “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Ad impedire l’annullamento, sono dunque le deviazioni dal tracciato normativo a valenza solo formale, che il Collegio, in ossequio all’impostazione consolidata, non ha riscontrato nel caso della inosservanza delle regole sulle competenze degli uffici comunali.