Una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità affermando, altresì, che è, quindi, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità. Appare quindi preminente il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo ad un determinato soggetto prima della imposizione di eventuali obblighi di caratterizzazione e bonifica.
N. 04590/2020 REG.PROV.COLL.
N. 09515/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9515 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Società Sabin Società Abrasivi Industriali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro, Guido Francesco Romanelli, con domicilio eletto presso lo studio avv.Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria, 5;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Commissario di Governo Emergenza Bonifiche e Tutela Acque nella Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luciano Scetta, con domicilio eletto presso lo studio avv.Gennaro Famiglietti in Roma, via di Propaganda 16;
Regione Campania, Comune di Pozzuoli, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania – Arpac – Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania – Dip. Prov. di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Società Autotrasporti S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
per l’annullamento, previa sospensiva,
del verbale della riunione della Conferenza dei Servizi convocata dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Direzione Generale per la Tutela del Territorio e delle Risorse Idriche in data 20 luglio 2011, avente ad oggetto, tra l’altro la valutazione del progetto di “Piano di caratterizzazione” trasmesso dalla Società e le prescrizioni conseguenti, nell’ambito del Sito di Interesse Nazionale “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano”; verbale al momento non trasmesso ufficialmente e di cui si ha conoscenza solo per quanto appreso dal rappresentante della Società nel corso della riunione;
nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra cui in specie:
– la nota del Sub-Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania, prot. n. 6761 in data 19 giugno 2007;
– la nota del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio prot. n. 39815 in data 7 dicembre 2007;
– dei DD.MM. Ambiente in data 10 gennaio 2000, 8 marzo 2001 e 31 gennaio 2006 con cui risulta essere stata operata la perimetrazione del Sito di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano”;
– della sub-perimetrazione del sito, di cui alla nota prot. n. 9791 in data 6 dicembre 2005 del Sub-Commissario di Governo;
– del verbale della Conferenza dei Servizi tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente in data 28 febbraio 2006; (questi ultimi due atti non sono conosciuti e se ne chiede l’acquisizione con riserva di motivi aggiunti di ricorso);
con atto recante motivi aggiunti, per l’annullamento,
– del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del Mare, Direzione Generale per la Tutela del Territorio e delle Risorse Idriche, prot. n. 2060 in data 29 novembre 2011, avente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo ed Agro Aversano” del 4.11.2011;
– del Verbale della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo ed Agro Aversano” del 4.11.2011, e relativi documenti allegati, con particolare riguardo alle parti che attengono allo stabilimento Sabin S.r.l.;
atti tutti trasmessi dal Ministero dell’Ambiente con lettera di accompagnamento prot. n. 36453 in data 1 dicembre 2011, pervenuta il 19 dicembre 2011;
nonché, ove occorra, della nota della Provincia di Napoli, Area Ambiente, Direzione Tutela Suolo, prot. n. 2589 in data 20 gennaio 2012;
nonché per il risarcimento
di tutti i danni patiti e patiendi dalla Società per effetto dei provvedimenti assunti dal Ministero e impugnati.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Commissario di Governo Emergenza Bonifiche e Tutela Acque nella Regione Campania e della Provincia di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2019 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con ricorso introduttivo la S.r.l. SABIN riferisce di svolgere in Comune di Pozzuoli, Strada Provinciale Pianura 49, Località San Martino, l’attività di trasformazione di materiali abrasivi all’interno di in un capannone acquisito in locazione dalla proprietà con regolare contratto ad uso non abitativo della superficie coperta di circa 2000 mq, inserito in un’area industriale in cui operano molte altre aziende.
Espone di aver ricevuto nel mese di agosto 2007 la nota del Sub-Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania, prot. n. 6761 in data 19 giugno 2007, con la quale, richiamata l’inclusione dell’area nel Sito di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano” è stato chiesto alla Società di attivare gli adempimenti previsti per i siti inquinati, e in particolare di trasmettere il Piano di caratterizzazione del sito.
In riscontro a ciò la società con nota in data 24 settembre 2007 ha fatto presente di non essere proprietaria dell’immobile e per le caratteristiche dell’attività ivi svolta di non poter contribuire né tanto meno determinare una eventuale situazione di inquinamento del sito ed ha allegato una relazione di ingegnere tecnico specialista in materia sulle caratteristiche della non rilevanza della attività ai fini ambientali sul suolo e l’acqua di falda.
Il Ministero con lettera prot. n. 31815 in data 7 dicembre 2007 non ha fornito risposta a quanto rappresentato dalla Società, limitandosi a ribadire la richiesta della trasmissione del Piano di caratterizzazione del sito.
In data 13 novembre 2009 la società ha ricevuto una lettera dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere con richiesta di notizie riguardo all’adempimento alla lettera ministeriale prot. n. 31815 del 7-10 dicembre 2007 e per evitare l’insorgere di problemi di natura penale, ha fatto predisporre da una società specializzata un “progetto” di piano di caratterizzazione, riproponendo le caratteristiche effettive dell’attività svolta in capannone in locazione, con l’individuazione delle attività di accertamento nel caso di effettiva caratterizzazione del sito, tenendo conto che per un accertamento completo sarebbero richiesti interventi di prelievo anche al di fuori dell’area utilizzata non disponibile dalla società, non in proprietà.
Alla Conferenza dei Servizi presso il Ministero dell’Ambiente in data 20 luglio 2011, la società ha partecipato tramite proprio consulente e le obiezioni della stessa sul predetto adempimento non sono state accolte, anzi è stata espressamente chiesta alla società la produzione del Piano di caratterizzazione, con le prescrizioni aggiuntive indicate da ARPA Campania, entro il termine di 60 giorni.
1.1.Pertanto la società ritenendo illegittime le prescrizioni poste a suo carico ha proposto ricorso avverso gli atti indicati in epigrafe ed ha dedotto i seguenti motivi:
1) – 2) Violazione e mancata applicazione di legge; artt. 252, 242 del d.lgs. n.152 del 2006 e succ. mod; eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, della istruttoria, della motivazione. Violazione del principio generale “chi inquina paga” di cui all’art.3 ter del Codice dell’ambiente. Illogicità e ingiustizia manifesta: in capo alla ricorrente non corrisponderebbe la posizione di nessuno dei soggetti individuati dall’art. 252 in epigrafe, non trattandosi di soggetto responsabile dell’inquinamento nel sito in questione, alla luce della descritta attività allo stesso Ministero già dal 2007 con la relazione tecnica e con il progetto di Piano di caratterizzazione presentato nel 2010; inoltre la società non sarebbe proprietaria del sito e non potrebbero essere ascritte alla stessa in nessun caso le conseguenze in materia di bonifica poste invece a carico del proprietario. Il Ministero non avrebbe identificato la posizione della società né l’oggetto del presunto obbligo a suo carico, mancando ogni attività di accertamento delle responsabilità dell’inquinamento.
2) Violazione e mancata applicazione di legge; artt. 252, 242 del d.lgs. n.152 del 2006 e succ. mod. sotto ulteriore profilo; art. 1 della legge 9 dicembre 1998, n.426. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, della istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta: nella individuazione dei primi interventi di interesse nazionale si sarebbero succedute tre perimetrazioni del SIN “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano”, comprendente un territorio di 77 Comuni, comunque perimetrazioni provvisorie non potendosi ritenere accertata una effettiva situazione di inquinamento così estesa riguardante numerosi comuni. La successiva subperimetrazione dei siti effettivamente interessati dall’inquinamento sarebbe avvenuta con il DM 10 gennaio 2000 e in seguito con l’attività compiuta nel 2006 dal Commissario di Governo con il supporto dell’Arpac con un documento tenuto in considerazione dalla Conferenza di servizi. Pertanto sarebbe evidente il difetto di istruttoria e dei presupposti poiché dalle note ricevute dal Ministero non risulterebbe un effettivo accertamento di una situazione di inquinamento in atto nella zona di svolgimento dell’attività della società, facendo riferimento alle perimetrazioni succedutesi nel tempo, con insussistenza del presupposto.
La società ricorrente conclude, per l’accoglimento del ricorso, previa istruttoria.
1.2.Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il Commissario di Governo per l’Emergenza, Bonifiche e Tutela acque Campania in resistenza con comparsa di stile. In seguito il Ministero resistente ha depositato articolata documentazione e relazione difensiva con la quale si è opposta al ricorso in quanto le attività di bonifica ordinate alla ricorrente per tramite degli atti impugnati costituirebbero un obbligo di legge, la cui omissione risulterebbe penalmente sanzionata e riguardo allo stato di contaminazione, quale accertamento tecnico avente natura di atto vincolato, non sarebbero invocabili i principi del giusto procedimento, escludendo quindi il dedotto vizio procedimentale. Inoltre sarebbero infondate le argomentazioni sulla illegittimità dell’iter procedimentale e dell’atto conclusivo in quanto il decreto impugnato rappresenterebbe la dichiarazione di “chiusura dei lavori” del sub-procedimento conclusosi con la conferenza ”decisoria”, decretando le prescrizioni della conferenza di servizi, in conformità al principio di precauzione nonché a quello “chi inquina paga”, in considerazione anche del coinvolgimento del ”proprietario o gestore dell’area” nei doveri d’intervento, intendendo compresi i soggetti aventi rapporto di mero fatto con l’area interessata (ex art. 245 del d.lgs. n. 152/2006).
1.3. Parte ricorrente con memoria ha replicato alle argomentazioni difensive dell’Amministrazione per le omesse considerazioni sulle caratteristiche dell’attività svolta dalla società, attribuendone la responsabilità per l’attività inquinante, senza tener conto della dimostrata effettiva natura dell’attività come descritta nelle due relazioni peritali, depositate in atti; la posizione della società ricorrente riguardo alla responsabilità sarebbe errata per la asserita circostanza di essere contemporaneamente proprietaria e utilizzatrice del sito, circostanza smentita dai documenti depositati a dimostrazione del rapporto di locazione e non proprietà.
1.4. Si è costituita in giudizio la Provincia di Napoli in resistenza eccependo preliminarmente la carenza di legittimazione passiva, trattandosi di contenzioso non riferibile ad attività e/o compiti istituzionalmente demandati alla Provincia di Napoli e comunque la infondatezza della pretesa avanzata.
1.5. Con ordinanza n. 289/2012 la domanda cautelare proposta con il ricorso introduttivo è stata respinta.
2. Con atto recante motivi aggiunti la società ha gravato i successivi atti intervenuti che hanno definito la fase amministrativa della procedura di bonifica, dedicata alla caratterizzazione del sito e in particolare il Decreto Ministero dell’Ambiente prot. n. 2060 in data 29 novembre 2011, avente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo ed Agro Aversano” del 4.11.2011 , nonché il verbale della Conferenza di servizi decisoria del 4.11.2011 con riguardo alle parti attinenti allo stabilimento della società e la nota della Provincia di Napoli, Area Ambiente prot. n. 2589 del 20.1.2012.
2.1. Al riguardo ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione: 1) Violazione e mancata applicazione di legge: artt.3, 7 e ss., 10, 14, 14bis, 14 ter della legge n.241 del 1990.Eccesso di potere per errore e difetto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione. Vizio del procedimento: la procedura di caratterizzazione del sito seguita dal Ministero sarebbe viziata per l’omissione della convocazione della ricorrente per la partecipazione alla Conferenza di servizi decisoria in data 4 novembre 2011, in violazione dell’art.14 ter rubricato. Inoltre nel testo del verbale di detta Conferenza (pag 33) sarebbero richiamate risultanze istruttorie di cui al precedente verbale della Conferenza istruttoria del 20 luglio 2011 riguardanti la ricorrente, risultanze non trasmesse alla società.
2) Violazione e mancata applicazione di legge: art.3 comma 1 legge n.20 del 1994, come modificata dal d.l.23 ottobre 1996, n.639.Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione: il decreto di approvazione della Conferenza di servizi del 4 novembre 2011, che ha considerato “definitive” tutte le previsioni contenute nel Verbale, sarebbe stato assunto dal Direttore Generale ad interim, nominato con DPCM 14 novembre 2011, in corso di registrazione alla Corte dei Conti e tenuto conto della inefficacia della nomina il Direttore non avrebbe potuto assumere atti dispositivi ad efficacia esterna.
3) Violazione e mancata applicazione di legge: art.252, 242 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 e succ. mod..Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, della istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta: nel verbale della Conferenza decisoria, poi approvato dal Ministero, sarebbero indicate specifiche prescrizioni a carico della società per completare le indagini di caratterizzazione; tali prescrizioni sarebbero illegittime attesa la estraneità della società all’obbligo di bonifica per non aver contribuito all’inquinamento nonché per non essere proprietaria dell’area, ma solo affittuaria tra l’altro solo di metà capannone e non delle aree esterne o scoperte (solo passaggio). Non sarebbero stati considerati tali aspetti fattuali emergenti con chiarezza dalla documentazione tecnica prodotta dalla stessa, con evidente difetto istruttorio; illogico e incongruo sarebbe l’obbligo imposto di censire i pozzi presenti nella zona e le complesse modalità di prelievo e campionamento, in relazione al mero affitto di una parte di capannone.
4) e 5 )Violazione e mancata applicazione di legge: art.252, 242 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 e succ. mod..Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, della istruttoria, della motivazione. Violazione del principio generale “chi inquina paga” di cui all’art.3 ter del Cod. Ambiente Illogicità e ingiustizia manifesta: la ricorrente per l’attività svolta e il rapporto con il sito non corrisponderebbe alla posizione di nessuno dei soggetti individuati dalle norme rubricate (art.252 bonifica dei siti inquinati classificati di interesse nazionale, art. 242 procedura ordinaria) in quanto non sarebbe il soggetto responsabile dell’inquinamento, come anche descritto nelle relazioni tecniche depositate, né sarebbe proprietaria del sito, soggetta invece secondo la normativa in materia di bonifica ai conseguenti adempimenti. Secondo il principio “chi inquina paga” l’onere di bonifica dovrebbe gravare sul soggetto responsabile dell’inquinamento e l’attività dell’Amministrazione ai fini della bonifica ex officio dovrebbe essere preceduta dalla ricerca del soggetto responsabile all’adempimento, e l’intervento pubblico dovrebbe aver luogo solo in caso di non individuazione del soggetto responsabile. Nella specie il Ministero avrebbe illegittimamente proceduto nei confronti della ricorrente senza identificazione della posizione e del presupposto dell’obbligo a carico.
6) Violazione e mancata applicazione di legge: art.252, 242 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 e succ. mod. sotto ulteriore profilo. Art. 1 legge 9 dicembre 1998, n.426. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, della istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta: sarebbe evidente il difetto di istruttoria e dei presupposti, poiché dalle note ricevute dal Ministero non risulterebbe mai accertata una situazione di inquinamento in atto nella zona di localizzazione dell’attività della società, senza mai dar conto della effettiva situazione di inquinamento; anche le tre perimetrazioni del SIN “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano”, comprendente l’intero territorio di 77 comuni, sarebbero da considerarsi provvisorie in assenza di un accertamento di effettiva situazione di inquinamento estesa all’intero territorio, con evidente difetto di presupposto e istruttorio. Conclude con la richiesta di annullamento degli atti impugnati con l’atto recante motivi aggiunti, previa istruttoria e acquisizione di atti e con la conseguenziale domanda di risarcimento dei danni anche tenuto conto del costo del contenzioso attivato per la dimostrazione della assenza di fatti di inquinamento a suo carico nonché delle spese indebitamente sostenute per il Piano di caratterizzazione ed effettuazione delle indagini ulteriori prescritte dal Ministero per decine di migliaia di euro con riserva di dettaglio.
2.2.A seguito di avviso di perenzione da parte della segreteria parte ricorrente ha depositato istanza di fissazione di udienza in data 14.4.2017 con dichiarazione di interesse alla definizione del giudizio.
2.3. In prossimità dell’odierna udienza il MATTM ha depositato le precedenti relazioni difensive già inoltrate dall’Amministrazione nonché quella del Commissario di Governo Delegato ex OPCM n.3849/2010 intimato, con le quali hanno controdedotto alle censure attoree.
2.4.Con memoria conclusionale parte ricorrente dopo aver ricostruito i fatti salienti della vicenda contenziosa ha richiamato analoghi giudizi esaminati dalla sezione (sent.n. 8366/2016) ed ha insistito sulla illegittimità degli atti impugnati tenuto conto della mancanza di qualsiasi accertamento in ordine alla asserita responsabilità della Società per inquinamento ed ha concluso per l’accoglimento del gravame, previa istruttoria della documentazione del procedimento non ancora eseguita.
Alla udienza pubblica del 16 aprile 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
3. In via pregiudiziale va respinta l’eccezione di carenza di legittimazione passiva formulata dalla Provincia di Napoli, atteso che se è pur vero che gli atti impugnati con il ricorso introduttivo non risultano adottati dalla stessa e comunque atti emessi da una conferenza di servizi, aventi natura endoprocedimentale che non assurgono al rango di provvedimenti conclusivi, tuttavia va rilevato che tra i provvedimenti impugnati con l’atto recante motivi aggiunti figurano gli atti conclusivi della Conferenza di servizi nonchè la nota della Provincia di Napoli, Area Ambiente prot. n. 2589 del 20.1.2012, risultando quest’ultima l’Autorità emanante tale provvedimento gravato, con derivante presupposto della titolarità della legitimatio ad causam passiva in relazione ai profili da essi derivanti.
3.1.La controversa vicenda articolata con il ricorso introduttivo e l’atto recante motivi aggiunti verte sulla legittimità del verbale della Conferenza di servizi del 20 luglio 2011, avente ad oggetto tra l’altro la valutazione del progetto del “Piano di caratterizzazione” trasmesso dalla società ricorrente e le prescrizioni conseguenti nonché gli atti ad esso collegati e i successivi provvedimenti intervenuti che hanno definito la fase amministrativa della procedura di bonifica relativa alla caratterizzazione del sito ossia il decreto del MATTM del 29.11.2011 recante il Provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo ed Agro Aversano” del 4.11.2011 , nonché il verbale della Conferenza di servizi decisoria del 4.11.2011 con riguardo alle parti attinenti allo stabilimento della società e la nota della Provincia di Napoli, Area Ambiente prot. n. 2589 del 20.1.2012.
Parte ricorrente contesta, nella sostanza, la violazione delle norme procedimentali e il difetto di istruttoria e di motivazione censurato riguardo alla generalità degli atti impugnati con riferimento all’ordine di attivazione del procedimento di caratterizzazione e delle prescrizioni conseguenti incombenti sulla società nonché il difetto del presupposto sull’effettivo inquinamento e dell’obbligo di bonifica in capo alla stessa.
3.2. Nel merito della questione controversa, alla luce degli atti di causa devono essere accolte le doglianze, di carattere assorbente, di insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, in relazione all’accertamento della responsabilità della ricorrente nell’inquinamento del sito e all’imposizione alla stessa di interventi di indagini di caratterizzazione e di prelievo e campionamento per il censimento dei pozzi presenti nella zona.
Al riguardo il Collegio rileva preliminarmente che su questione analoga si è già pronunciata la sezione con sentenza n. 8366/2016 nonché il Consiglio di Stato nell’ambito di ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica proposti da altre numerose aziende ubicate nel sito di interesse nazionale “Litorale Domizio Flegreo ed Agro Aversano”, pure destinatarie di ordini di caratterizzazione e messa in sicurezza dell’area aziendale analoghi a quello in questione, che hanno trovato accoglimento (cfr. per tutti, il D.P.R. 26 aprile 2010, su parere Cons. Stato, II, n. 4026/2008, reso nell’Adunanza 18 marzo 2009) e pertanto, non ravvisandosi contrarie ragioni in merito, non può che uniformarsi a quanto già statuito.
Nella vicenda in esame difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla ricorrente, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità della società quale soggetto responsabile dell’inquinamento.
Gli obblighi in tal modo imposti risultano, pertanto, illegittimi.
A tal proposito va richiamata la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha avuto modo di chiarire che “una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità affermando, altresì, che è, quindi, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2015, n. 3756; Cons. Stato, Sez. VI, 5 ottobre 2016, n.4099).
Appare quindi preminente il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo ad un determinato soggetto prima della imposizione di eventuali obblighi di caratterizzazione e bonifica.
Tale lettura è conforme agli approdi interpretativi cui è giunta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella ordinanza n. 21 del 25.09.2013 che ha specificato che, dal quadro normativo dell’epoca, come anche precisato dalle successive disposizioni adottate dal legislatore, “emergono le seguenti regole: 1) il proprietario… è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione … ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia; 2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento …; 3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente; 4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi; 5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare” , evidenziando ancora che “l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento …e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dalle norme in materia di tutela ambientale che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
Nella specie le determinazioni conclusive impugnate risultano adottate sugli espliciti presupposti che la società ricorrente “svolge la propria attività nel territorio del Comune di Pozzuoli, che tale territorio rientra nel perimetro del sito di interesse nazionale….fin dalla data del primo decreto di perimetrazione (10/01/2000) e che la subperimetrazione ha confermato la presenza dell’area in oggetto nel perimetro del SIN “Litorale Domizio Flegreo e Agro Aversano”( nota del MATTM del 7 dicembre 2007 per la trasmissione del piano di caratterizzazione dell’area di competenza alla società); o ancora che la società ricorrente “abbia svolto e/o svolga la propria attività nel territorio di competenza del Comune in indirizzo, e ciò fin dalla data di perimetrazione” e che “tutte le aree anche di proprietà privata rientranti nei siti di interesse nazionale siano e debbano essere riconosciute come potenzialmente inquinate e, pertanto, ai sensi della normativa vigente, siano assoggettate a interventi di mise e di caratterizzazione” (atto di notifica di attivazione delle procedure di caratterizzazione del Sub Commissario di Governo nella Regione Campania del 19 giugno 2007, prot.n. 6761).
Nel caso in questione, non risulta, in sostanza, accertata la responsabilità della ricorrente nell’inquinamento del sito, neppure sotto il profilo del nesso di causalità tra l’attività dalla stessa svolta e la predetta situazione di inquinamento, onde, allo stato, la posizione della società non può essere assimilata a quella dell’operatore “responsabile dell’inquinamento”.
Sulla scorta della giurisprudenza amministrativa ormai maggioritaria non può neppure sostenersi che il carattere eminentemente cautelare (e non anche latu sensu sanzionatorio) delle prescrizioni impartite non contrasterebbe con (ma anzi risulterebbe imposta dal) l’applicazione del principio “chi inquina paga” in forza del principio di precauzione.
Va in proposito osservato che la direttiva 2004/35/CE (la quale declina in puntuali statuizioni i richiamati principi comunitari e fornisce indici ermeneutici di rilievo sistematico) non opera alcuna distinzione, per quanto riguarda la necessaria sussistenza del nesso eziologico in punto di causazione del danno, fra le misure di prevenzione e le misure di riparazione di cui all’articolo 2, punti 10 e 11.
Al contrario, in entrambi i casi l’insussistenza di un nesso eziologico fra la condotta dell’operatore e l’evento dannoso vale ad escludere qualsiasi conseguenza a suo carico, sia per ciò che riguarda le misure di prevenzione, sia per quanto riguarda le misure di riparazione in senso proprio.
Allo stesso modo, il proprietario incolpevole (o il possessore incolpevole), a prescindere da qualunque esame in ordine al nesso eziologico fra la condotta e l’evento dannoso, non potrebbe essere chiamato a rispondere a titolo di oggettiva responsabilità imprenditoriale, gravante su di esso in ragione del mero dato dominicale (cfr. Cons. Stato sez. IV, 04 dicembre 2017, n.5668 “ La caratterizzazione, la bonifica e il ripristino ambientale possono essere imposti solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento”).
Nella specie la società destinataria delle prescrizioni si trova obbligata ad effettuare in via preventiva complesse e onerose ricerche per appurare se il terreno sia inquinato, e l’incongruenza risulta ancora più palese ove si consideri che gli adempimenti imposti (messa in sicurezza di emergenza e caratterizzazione) presuppongono, secondo la normativa vigente, che sia stato accertato in concreto l’avvenuto superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (art. 242, commi 2 e 3, d. lgs. 152/2006).
Del resto le pur articolate memorie difensive dell’Amministrazione resistente non hanno fornito, riguardo ai predetti aspetti censurati del difetto dei presupposti ed istruttorio, idonee e adeguate argomentazioni e documentazione a supporto delle determinazioni assunte nei confronti della società con riferimento al concreto accertamento della responsabilità della stessa alla caratterizzazione e bonifica.
4. Per quanto precede, la domanda di annullamento avanzata con il ricorso introduttivo e l’atto recante motivi aggiunti va accolta, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati nei limiti di interesse laddove si ordina alla società la caratterizzazione per la messa in sicurezza dell’area in questione.
Infine, la domanda di risarcimento del danno avanzata dalla ricorrente con l’atto recante motivi aggiunti, come si rileva dalla parte finale dello stesso, nella quale è stata inserita, presenta un tenore di assoluta genericità e assenza di prova in ordine alla sussistenza del danno, e va, pertanto, respinta.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti costituite, tenuto conto della particolarità della materia controversa e delle questioni trattate caratterizzate da rilevante evoluzione normativa e giurisprudenziale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto recante motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione. Respinge la domanda di risarcimento del danno.
Spese compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente FF
Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere
