Dopo l’intesa con Regioni ed enti locali cambia ancora la valutazione dei dipendenti pubblici
di Luca Tamassia e Angelo Savazzi
Sullo schema di decreto legislativo di modifica al Dlgs n. 150/2009, in attuazione dell’articolo 17, comma 1, lett. r), della legge n. 124/2015, è stata raggiunta la prescritta intesa in sede di conferenza Stato-Regioni nella seduta del 6 aprile scorso, sulla base di quanto definito dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni che ha accolto l’indirizzo formulato dalla commissione Affari istituzionali della Conferenza stessa. Il Governo ha accolto tutte le richieste avanzate in sede di negoziato, volte a tutelare l’autonomia e le prerogative delle Regioni, sia pure nell’ambito del quadro unitario delle regole definite in sede centrale.
I punti dell’intesa
Pur essendo stata mantenuta la volontà chiara di rafforzare il ruolo degli organismi indipendenti di valutazione, aggiungendo compiti e responsabilità di notevole rilievo, i cui effetti andranno attentamente valutati, il parere dell’Oiv sul Sistema di misurazione e valutazione non sarà più vincolante. L’amministrazione è tenuta a richiedere preventivamente il parere dell’Oiv e ciò mira a evitare che l’azione di presidio del sistema si sviluppi direttamente in una fase in cui il ciclo valutativo risulti già compromesso. Infatti, secondo la relazione illustrativa di accompagnamento allo schema di decreto, tale previsione è necessaria “per garantire il controllo ex ante della correttezza metodologica”. Mentre è certamente apprezzabile che vi sia un intervento preventivo dell’Oiv anche per evitare effetti ex post difficilmente sanabili e per un corretto svolgimento del compito di presidio del sistema valutativo affidato al medesimo organismo, la natura vincolante del parere, laddove prevista, avrebbe richiesto, da un lato, la definizione di parametri certi di riferimento e, dall’altro lato, avrebbe rischiato di compromettere l’autonomia delle amministrazioni. Le modifiche alla bozza di decreto conseguenti all’Intesa, viceversa, consentono, all’amministrazione, di discostarsi motivatamente dal parere che obbligatoriamente dovrà essere richiesto all’organismo indipendente di valutazione.
È stata riformulata, inoltre, la modifica all’articolo 4 del decreto 150, introducendo la previsione secondo la quale, per la definizione degli obiettivi, si debba tenere conto “anche dei dati a pre-consuntivo (ove disponibili) relativi al conseguimento degli obiettivi dell’anno precedente”, mentre la versione varata dal Consiglio dei ministri prevedeva che si dovesse tener conto “dei risultati conseguiti l’anno precedente come validati nella relazione annuale”. Dal punto di vista operativo tale nuova previsione consente di tener conto che, in una condizione di normale funzionamento del sistema, la Relazione sulla performance dell’anno precedente potrebbe non essere disponibile al momento della definizione degli obiettivi relativi all’esercizio in corso, e tende, in tal modo, a scongiurare il rischio per cui, per l’approvazione del Piano delle performance, si debba attendere la definitiva validazione della Relazione sulla performance dell’anno precedente. Peraltro la nuova formulazione fa riferimento ai dati di pre-consuntivo, “ove disponibili”. L’intesa, altresì, ha prescritto l’eliminazione della previsione (articolo 5 dello schema di decreto che ha introdotto il comma 2-bis dell’articolo 7 del Dlgs n. 150/2009) in base alla quale il Sistema di misurazione e valutazione delle performance doveva essere adottato in coerenza con gli indirizzi impartiti dal dipartimento della Funzione pubblica; in alternativa, infatti, l’accordo prevede che tali indirizzi debbano essere preceduti dall’intesa “forte” con le Regioni. Con riferimento, poi, al comma 1-bisdell’articolo 8 del Dlgs n. 150/2009, come introdotto dall’articolo 6 dello schema di decreto, è stato precisato che solo per le amministrazioni statali la valutazione della performance organizzativa è operata sulla base di modelli definiti dal dipartimento della Funzione pubblica, mentre è stato espunto l’inciso introdotto dal successivo articolo 8, di modifica dell’articolo 10 del Dlgs n. 150/2009, in base al quale anche il Piano della performance doveva essere definito sulla base degli indirizzi resi dallo stesso Dfp. È evidente come, attraverso tali specifiche modifiche, l’accordo abbia inteso salvaguardare l’autonomia degli enti territoriali.
Un’importante modifica sancita dall’intesa, ancora, è la previsione per la quale la Relazione sulla performance debba essere “verificata” dall’Oiv e non più “validata”. Al momento non è chiaro quale possa essere l’impatto di questa diversa formulazione sugli adempimenti dell’organismo di valutazione e, comunque, occorrerà attendere la versione definitiva del decreto per conoscere quali eventuali modifiche verranno apportate all’articolo 14, comma 6, del Dlgs n. 150/2009, in particolare laddove è stabilito che “la validazione della Relazione sulla performance (…) è condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti per premiare il merito” (attualmente non interessato dallo schema di decreto di riforma). A parte lo specifico significato giuridico delle due formulazioni, sembra che la validazione avesse lo scopo di verificare la validità dei dati adottati dall’ente, rappresentando una condizione necessaria per rendere efficace un atto che è di pertinenza dell’amministrazione; non può dirsi altrettanto per la nozione di “verifica” che, se da un lato richiederebbe all’Oiv un intervento più profondo di accertamento dei contenuti della relazione, sull’altro versante lascerebbe, all’amministrazione, uno spazio di autonomia circa la possibilità di proseguire l’iter delle erogazioni degli istituti premiali, indipendentemente dall’esito della verifica. Tuttavia si tratta di ipotesi che andranno riviste e adeguatamente approfondite sul testo definitivo e organico della “legge Brunetta” nella sua nuova formulazione a esito dell’intervento di riordino.
L’intesa prevede, inoltre, che venga eliminato, dalla nuova formulazione dell’articolo 12 del decreto n. 150, il riferimento “alle funzioni di promozione indirizzo e coordinamento” del dipartimento della Funzione pubblica, in quanto non troverebbe alcun fondamento nella legge delega.
Le conferme
Nessuna modifica, infine, alle ulteriori importanti novità già introdotte dallo schema di decreto. In particolare:
– i componenti degli Oiv, secondo la nuova formulazione del comma 8 dell’articolo 14, non potranno essere nominati tra il personale interno dell’amministrazione;
– la formulazione dell’articolo 6 affida all’Oiv, e non all’organo di indirizzo politico-amministrativo, il monitoraggio infrannuale e il compito di segnalare, all’esito del monitoraggio, “la necessità o l’opportunità di interventi correttivi in corso di esercizio all’organo di indirizzo politico-amministrativo, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l’assetto dell’organizzazione e delle risorse a disposizione dell’amministrazione”; tali modifiche sono inserite tempestivamente “all’interno nel Piano della performance”. Appare evidente che questo compito ridisegna il ruolo dell’Oiv, rischiando di generare una commistione tra il ruolo di presidio del sistema valutativo e i compiti di pianificazione, controllo e rendicontazione che, invece, dovrebbero rimanere in capo all’amministrazione;
– l’articolo 19-bis del Dlgs n. 150/2009, introdotto dallo schema di decreto in esame, prevede che i cittadini possano comunicare direttamente all’organismo indipendente di valutazione il proprio grado di soddisfazione per le attività e i servizi erogati secondo le modalità stabilite dal medesimo organismo, mentre l’articolo 7 esplicitamente prevede la rilevanza del ruolo dei cittadini nella valutazione della performance organizzativa, attraverso i sistemi di rilevamento del grado di soddisfazione degli utenti dei servizi resi;
– l’articolo 5 del testo modificato del decreto del 2009, poi, introduce la categoria degli obiettivi generali definiti con decreto ministeriale previa intesa con la Conferenza unificata. Viene, altresì, stabilito che gli obiettivi specifici (che, in base al successivo articolo 10, dovrebbero consistere negli obiettivi strategici e operativi che confluiscono nel Piano della performance) sono definiti da ciascuna amministrazione nell’ambito degli obiettivi generali definiti con Dm.La norma, pur prevedendo che, nel caso di ritardo nella definizione degli obiettivi generali, l’amministrazione debba, comunque, procedere all’approvazione del Piano, prescrive che, in caso di successiva determinazione degli obiettivi generali, gli enti territoriali debbano “procedere successivamente al loro aggiornamento”;
– la modifica all’articolo 16, infine, laddove, oltre all’indicazione delle norme di principio cui le Regioni e gli enti locali devono adeguare i propri ordinamenti, è esplicitamente previsto che anche le “restanti” (secondo la dizione proposta in sede di Intesa Stato-Regioni) norme del decreto debbano essere oggetto di attuazione in base ad accordo da sottoscrivere in sede di Conferenza unificata.
