Limiti alla operatività del silenzio-assenso su un’istanza di condono edilizio
di Giuseppe Cassano – Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School Of Economics
Nella sentenza in esame il Tar Salerno, intervenuto in una vicenda di condono edilizio, si sofferma sull’istituto del silenzio-assenso.
Il quadro normativo di riferimento è rappresentato dall’art. 35, comma 18, L. 28 febbraio 1985, n. 47, il quale prevede che, decorso il termine perentorio di 24 mesi dalla presentazione della domanda di condono, «quest’ultima si intende accolta ove l’interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all’accatastamento».
L’applicazione dell’istituto è stata poi estesa, senza modifiche normative, al condono di cui alla L. n. 724 del 1994 (l’art. 39, comma 1, primo periodo L. n. 724 del 1994, infatti, così recita: «Le disposizioni di cui ai capi IV e V della L. 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi»).
In argomento, in via generale, è necessario precisare che l’art. 35, L. n. 47 del 1985 nell’introdurre una particolare ipotesi di silenzio assenso, e cioè di provvedimento implicito di assenso sulla domanda di concessione edilizia in sanatoria, non si sottrae agli elementi che, in generale, ai sensi degli artt. 20 e 21, L. 7 agosto 1990, n. 241, devono sussistere perché possa intendersi formato il suddetto silenzio.
Per un verso, dunque, devono sussistere tutti i presupposti perché possa essere emanato un provvedimento favorevole espresso, per altro verso, deve essere decorso il termine normativamente indicato, senza che l’amministrazione abbia provveduto ovvero, in presenza di una domanda ritenuta incompleta, senza che «abbia richiesto le occorrenti integrazioni alla stessa» (Cons. Stato, sez. VI, 26 agosto 2019, n. 5880).
Orbene, ai fini della formazione del silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio, si osserva da parte dell’adito Collegio giudicante, è indispensabile non solo il pagamento degli oneri di concessione dovuti (oltre ai nulla-osta da parte delle autorità tutorie degli eventuali vincoli incidenti sulla zona oggetto dell’intervento abusivo) ma anche l’avvenuto deposito della documentazione (completa) prevista dalla normativa condonistica, tra cui quella volta ad identificare esattamente le opere da sanare, essendo funzionale all’accertamento dei requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti per la sanatoria.
Risulta, in altre parole, necessario che siano stati pagati l’oblazione e gli oneri di concessione dovuti, e che sia stata depositata tutta la documentazione prevista per la sanatoria, non potendo discendere l’effetto sanante, dal mero decorso del termine previsto dalla legge (cfr., fra le tante e da ultimo: T.A.R. Lazio Roma, sez. II quater, 22 agosto 2019, n. 10576).
Pertanto, l’assenza di completezza della domanda di sanatoria osta alla formazione tacita del titolo abilitativo, potendosi esso formare per effetto del silenzio assenso soltanto se la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, rappresentando, il mero decorso del tempo, soltanto un elemento costitutivo, tra gli altri, della fattispecie autorizzativa (Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2017 n. 4703).
In particolare, la documentazione da produrre al momento della presentazione dell’istanza deve riguardare il tempo di ultimazione dei lavori, l’ubicazione, la consistenza delle opere e ogni altro elemento rilevante affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell’amministrazione comunale, differenziandosi il tacito accoglimento della domanda di condono dalla decisione esplicita solo per l’aspetto formale. Il semplice decorso del termine per provvedere costituisce, pertanto, solo uno degli elementi necessari, di per sé non sufficiente, per il perfezionamento della fattispecie, ai cui fini occorre la conformità della domanda di sanatoria al relativo modello legale (T.A.R. Sicilia, Catania, 24 marzo 2016, n. 869; T.A.R. Puglia, Lecce, 12 aprile 2012, n. 625 e da ultimo T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 4 settembre 2019, n. 1944).
Negli stessi termini si pronunciato anche il T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 25 febbraio 2016, n. 1032 riaffermando che: «Il termine legale per la formazione del silenzio-assenso in materia di condono degli abusi edilizi presuppone che la domanda sia stata corredata dalla prescritta documentazione, non sia infedele, sia stata interamente pagata l’oblazione, e soprattutto, che l’opera sia stata ultimata nel termine di legge e non sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità di cui all’art. 33, L. 28 febbraio 1985 n. 47. Ne consegue che il silenzio-assenso non si perfeziona per il solo fatto dell’inutile decorso del termine perentorio a far data dalla presentazione della domanda di sanatoria e del pagamento dell’oblazione, occorrendo altresì l’acquisizione della prova, da parte del Comune, della ricorrenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi stabiliti dalle specifiche disposizioni di settore. In particolare, pertanto, il silenzio-assenso non si forma per effetto della presentazione di una domanda di condono qualora questa non sia corredata dall’integrale dimostrazione dell’esistenza di detti requisiti, relativi al tempo di ultimazione dei lavori, all’ubicazione, alla consistenza delle opere e ad ogni altro elemento rilevante affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell’Amministrazione Comunale».
Infine, in Cons. Stato, sez. II, 18 luglio 2019, n. 5061 si afferma che «importa soprattutto rilevare che un altrettanto consolidata e inequivoca giurisprudenza afferma che non sono suscettibili di sanatoria tacita gli immobili siti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale, essendo all’uopo in ogni caso richiesto il parere espresso dell’Autorità competente alla gestione del vincolo, ragione per cui in tali ipotesi non è configurabile la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono”(così, ex multis, Cons. Stato Sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4226 e la giurisprudenza ivi richiamata).
Se invero il comma 4 dell’art. 39, L. n. 724 del 1994 e successive modifiche dà per accolta la domanda di sanatoria una volta decorso il termine di ventiquattro mesi dalla presentazione dell’istanza, allo stesso tempo e non a caso i commi 1 e 6 del medesimo art. 39 L. n. 724 del 1994 rinviano per l’applicazione della nuova disciplina di sanatoria con ciò introdotta alle disposizioni già a suo tempo utilizzate per la precedente disciplina di sanatoria e contenute nei capi IV e V della L. n. 47 del 1985, significando pertanto che le disposizioni medesime dovevano essere comunque applicate anche per l’ulteriore sanatoria contemplata dallo ius novum, sempreché non fossero state esplicitamente derogate da quest’ultimo.
E risulta – sempre in tal senso – dirimente che, in via contestuale all’introduzione della stessa, nuova disciplina speciale di sanatoria, il legislatore abbia novellato per effetto del comma 7 dello stesso art. 39, L. n. 724 del 1994 anche il contenuto dell’art. 32 della predetta L. n. 47 del 1985 – segnatamente disciplinante il rilascio della sanatoria per le opere realizzate su aree assoggettate a vincolo – con ciò all’evidenza presupponendo la sua perdurante applicazione anche ai procedimenti di sanatoria complessivamente disciplinati dall’art. 39 anzidetto.
Proprio in dipendenza dei surriferiti elementi testuali, quindi, un consolidato – e qui condiviso – orientamento di questo Consiglio di Stato ha stabilito che dal combinato disposto degli artt. 32, 33 e 35, L. n. 47 del 1985 – … – può desumersi il principio che non sono suscettibili di sanatoria tacita immobili siti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale, essendo all’uopo in ogni caso richiesto il parere espresso dell’Autorità competente alla gestione del vincolo medesimo, ragione per cui in tali ipotesi non è configurabile la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono (in tal senso, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 18 settembre 2012, n. 4945; Cons. Stato Sez. V, 2 maggio 2013, n. 2395; Cons. Stato Sez. VI, 14 agosto 2012, n. 4573)».
