Sull’illegittima attribuzione di funzioni di amministrazione attiva ai Segretari comunali
“ l’art. 97 del d. lgs. 18.8.2000 n. 267, recante il testo unico dell’ordinamento degli enti locali (c.d. t.u.o.e.l.), … indica nei commi 2 e 4 le funzioni istituzionali dei segretari comunali e provinciali, le quali, in tutta evidenza, hanno per oggetto non compiti di natura gestionale ma di coordinamento, di assistenza giuridico-amministrativa, referenti e di verbalizzazione, “notarili” (attenta dottrina ha parlato al riguardo di “attività di carattere giuridico-formale”), oltre quelle ulteriori che possono essergli attribuite “dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia” (comma 4, lettera d). Tale ultima previsione, pur integrando una sorta di clausola in bianco, si dà consentire, in linea di principio (per ragioni di flessibilità organizzativa), l’affidamento al segretario di funzioni gestionali, va però contemperata con altre disposizioni affermative di principi di ordine generale, come quella secondo cui i compiti c.dd. di amministrazione attiva spettano ai dirigenti e non possono essere loro sottratti se non in virtù di una norma primaria espressa (cfr. l’art. 4, comma 2 e 3, l’art. 15 e ss. del citato t.u.p.i.; l’art. 107, comma 4 del t.u.o.e.l.). Tanto è vero che le … disposizioni contrattuali integrative si sono fatte carico di precisare che l’attribuzione al segretario di funzioni dirigenziali possa avvenire solo con atto formale del capo dell’Amministrazione e in ogni caso previo accertamento dell’assenza di adeguate figure professionali interne e (solo) in via temporanea. Ciò evidenza chiaramente che la strada dell’affidamento di compiti gestionali ai segretari sia percorribile solo in via transitoria, e in caso di eccezionale assenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente (ex multis, Cass., S.L. 12.06.2007, n. 13708; Cons. St., Sez. V, 25 settembre 2006, n. 5625; cfr. anche Parere Min. Interno 17.12.2008): solo in tal modo è possibile conciliare la facoltà concessa dal citato art. 97, co. 4 lett. d) del t.u.o.e.l., da un lato (come detto) con l’intestazione ex lege di tali funzioni ai dirigenti, dall’altro con l’esercizio in concreto dei compiti gestionali negli enti di piccole dimensioni (notoriamente privi di dirigenza e, sovente, anche di dipendenti inidonei a svolgerle) o in particolari frangenti, tali da generare situazioni di paralisi gestionale non risolvibili aliunde (ex multis, Tar Piemonte, sez. II, 4.11.2008 n. 2739; Cons. St., sez. IV, 21.8.2006 n. 4858).”
Così la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia nella recentissima sentenza 489/2019 del 21 marzo 2019 depositata il 23 luglio 2019.
E potremmo fermarci qui.
Semmai osservando che il contenuto della sentenza testé riprodotto costituisce lineare approdo di un percorso da tempo sviluppato in materia, attraverso contributi giurisprudenziali e fonti contrattuali.
Aggiungiamo tuttavia qualche considerazione perché in un periodo particolarmente critico, mentre l’attenzione è rivolta alla drammatica carenza di Segretari comunali causa di enormi disagi a centinaia di piccoli comuni, qualche Sindaco disinvolto e mal consigliato o qualche Segretario comunale compiacente o succube, potrebbe riproporre uno sviato e abnorme utilizzo dell’articolo 97, comma 4, lettera d) del TUOEL, come, con superficialità, talvolta è accaduto in passato e che oggi tanto più inammissibile sarebbe alla luce del mutato quadro ordinamentale nell’ultimo decennio.
Sgombriamo subito il campo dalla eccezione costituita dai piccoli comuni, peraltro la grande maggioranza, privi di figure dirigenziali. In questi casi il problema attuale non riguarda il conferimento di funzioni gestionali al Segretario comunale ma semmai il disporre di questa figura per le funzioni che le sono proprie e per tempi congrui e necessari a garantire l’esercizio delle attività istituzionali e amministrative dell’ente.
Ove queste condizioni fossero soddisfatte e, come sottolineano i giudici contabili richiamando anche la giurisprudenza amministrativa, in presenza di condizioni estreme con un rischio concreto di paralisi gestionale del Comune non risolvibile in altro modo, potrebbe ammettersi il conferimento di funzioni gestionali al Segretario comunale. Va da sé comunque che, una simile soluzione non potrebbe che avere carattere accidentale e transitorio, adottata al solo fine di soddisfare il superiore interesse alla continuità di funzionamento di pubblici servizi essenziali.
E’ evidente che queste scenari sono estranei ai Comuni che per dimensioni e complessità organizzativa, sono dotati di dirigenza. In questo caso è inammissibile qualsiasi eccezione.
Se però, da una parte in diritto, il percorso argomentativo dalla Corte dei Conti per la Puglia, evidenzia l’illegittimità sia di una eventuale previsione regolamentare e organizzativa da parte di un Comune, che dell’eventuale azione di un Sindaco, volte al conferimento al Segretario comunale di un incarico gestionale (dirigenziale o meno), vi sono, dall’altra, solide ragioni, in termini di scienza dell’amministrazione, che si incrociano con l’ineccepibile conclusione dei giudici contabili confermandone tutto il valore sostanziale.
Vediamo dunque perché, oltre che per motivi di diritto, non può essere ammissibile il conferimento di attività dirigenziali di amministrazione attiva al Segretario comunale, neanche in via di eccezione, se esso eserciti la sue funzioni in enti dotati di dirigenza.
Il Segretario comunale è organo amministrativo unico di vertice nei Comuni italiani con l’eccezione dello 0,3% degli enti, corrispondente a poco più del 20% dei Comuni capoluogo di provincia, dove è affiancato dalla distinta figura del Direttore generale. In tali enti quindi gli organi amministrativi di vertice sono due, pari ordinati (nel 5% dei casi al Segretario è attribuita anche la funzione di Direttore).
Come noto al Segretario comunale di norma sono affidati i compiti di responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza in conformità a quanto previsto dalla legge 6 novembre 2012 n. 190. Nello stesso anno il decreto legge 174 del 10 ottobre convertito nella legge 7 dicembre 2012 n. 213, ha riformato, fra l’altro, l’art. 147 del TUOEL con l’introduzione dei nuovi articoli 147 e 147bis che rispettivamente al comma 4° e al comma 2° individuano nel Segretario comunale l’asse portante del sistema dei controlli amministrativi interni. Non a caso il legislatore ha individuato tale figura, proprio per le sue caratteristiche specifiche, ben ricordate dai magistrati contabili pugliesi, che ne fanno un soggetto di vertice mai impegnato in quelle attività gestionali sul cui corretto funzionamento egli ha invece compiti di presidio, supervisione e controllo.
E’ palese che l’assunzione di funzioni dirigenziali da parte del Segretario creerebbe quindi un concreto conflitto fra la funzione di controllante-sovraintendente e quella di controllato sia rispetto al ruolo per lui previsto dai ricordati artt. 147 e 147bis del TUOEL, che per tutte le attività legate alla predisposizione e alla attuazione del piano triennale comunale di prevenzione della corruzione e della trasparenza. Si pensi infatti alla relazione con l’OIV (o Nucleo di Valutazione) stante lo stretto rapporto di collaborazione tra tale organismo e il RPCT rispetto all’integrazione nel piano performance delle azioni di prevenzione corruzione e trasparenza (cfr. Autorità Nazionale Anticorruzione, PNA 2019, doc. in consultazione. In particolare p.21 e ss.). Un RPCT (Segretario) titolare anche di funzioni gestionali diverrebbe un controllato/valutato per azione di un OIV col quale egli, contemporaneamente, si troverebbe in rapporto di stretta collaborazione nella predisposizione del piano performance e del relativo sistema valutativo in materia di anticorruzione e trasparenza.
Di norma, poi, la valutazione sul/sugli organi amministrativi di vertice del Comune è opera di chi li nomina: il Sindaco, sebbene sulla base anche di obiettivi che possono vedere convolto l’OIV e il piano performance. Ne conseguirebbe che la valutazione sulla performance se effettuata interamente dal Sindaco, anche sulle funzioni dirigenziali-gestionali attribuite al Segretario, introdurrebbe una palese disparità rispetto alle valutazioni espresse sull’altra dirigenza per le rispettive funzioni gestionali, valutazioni effettuate con metodologia differente e con diverso coinvolgimento dell’OIV, rispetto al Segretario. Qualora invece la valutazione sulle performance di quest’ultimo fosse “frazionata” separando le funzioni dirigenziali di amministrazione attiva dalle altre, si genererebbe una diversa contraddizione che vedrebbe il Segretario da una parte sovraordinato ai dirigenti (concorrendo necessariamente quindi alla loro valutazione in collaborazione all’OIV) e dall’altra ad essi equiordinato nello svolgere lui stesso funzioni che dovrebbe concorrere a valutare in supporto all’OIV.
Tal groviglio di contraddizioni e conflitti di interesse troverebbe, se possibile, ulteriore amplificazione nei pochissimi, enti in cui la figura del Segretario è affiancata a quella del Direttore. In questo caso, sempre rispetto a funzioni dirigenziali-gestionali attribuitegli, il Segretario si troverebbe in una ulteriore quanto inammissibile condizione di subordinazione al Direttore in quando necessariamente coordinato e diretto da quest’ultimo e quindi valutato, anche per effetto del rapporto necessario fra Direttore generale e OIV.
Concludendo: sia la recente pronuncia della Corte di Conti per la Puglia, che una sintetica disamina condotta anche in relazione ai profili funzionali acquisiti dal 2012 in avanti dalla figura del Segretario comunale, relegano definitivamente al passato quelle sviate interpretazioni dell’articolo 97, comma 4, lettera d) del TUOEL, sul cui apparente tenore letterale si è fondata la pretesa di attribuire al Segretario compiti ad ampio quasi illimitato spettro e dunque, principalmente, funzioni dirigenziali di amministrazione attiva. Possiamo oggi invece ritenere definito il perimetro applicativo dell’articolo 97, comma 4, lettera d) del TUOEL, nel senso di considerare pacificamente esclusa la possibilità di attribuire funzioni dirigenziali di gestione al Segretario comunale in enti già dotati di dirigenti. Tale possibilità deve restare circoscritta a situazioni contingenti in enti, privi di dirigenti, ai quali ogni altra alternativa sia temporaneamente preclusa.
La riconduzione dell’articolo 97, comma 4, lettera d) del TUOEL su binari sistematici, non limita tuttavia la qualità o l’efficacia dei suoi utilizzi, rispetto allo sviluppo delle potenzialità professionali del Segretario comunale nell’interesse degli enti. Sono infatti ampie, qualificate e consolidate le ipotesi di valorizzazione di tale figura entro una corretta applicazione della previsione normativa. Si pensi, solo per proporre qualche esempio non esaustivo, alla apposizione di pareri ulteriori su atti a rilevanza sia interna che esterna, alla assistenza giuridico-amministrativa fornita ai dirigenti anche mediante attività formative e di tutoring, alla assistenza e partecipazione a commissioni e missioni nonché ad organi amministrativi diversi da Sindaco, Giunta o Consiglio comunale, alla predisposizione di progetti formativi e di docenza rivolti personale degli enti, alla esecuzione di controlli collaborativi, fuori dagli ambiti di cui agli artt 147 e ss. del TUOEL, nella realizzazione di specifici progetti politico-amministrativi di mandato.
Daniele Perotti
