I provvedimenti di attribuzione di vantaggi economici
L’articolo 12 della legge 241/1990, rubricato “Provvedimenti attributivi di vantaggi economici,” disciplina gli atti amministrativi che concedono benefici economici a terzi, cioè volti ad assegnare una somma di denaro o un bene di valore economico a un beneficiario senza richiedere alcuna controprestazione o obbligo di restituzione del denaro.
Tali provvedimenti sono considerati concessori in quanto forniscono un vantaggio economico senza un’equivalenza in termini di prestazioni.
Come vedremo, la legge richiede la predeterminazione di criteri e requisiti di accesso ai contributi pubblici, e l’assegnazione di tali contributi dovrebbe evitare valutazioni di natura politica, essendo piuttosto fondata su criteri oggettivi e trasparenti, con lo scopo di garantire una distribuzione equa e imparziale dei benefici economici da parte delle amministrazioni pubbliche.
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Indice
- I vantaggi economici attribuibili
- L’art. 12 della legge 241/1190
- La predeterminazione di criteri per l’attribuzione di vantaggi economici
- Contributi economici: un possibile iter di attribuzione
I vantaggi economici attribuibili
I contributi pubblici possono essere classificati in diverse tipologie in base alla loro natura e al loro scopo:
- Contributi di tipo “materiale”
essi includono qualsiasi forma di assegnazione gratuita dell’uso o del godimento di beni, che possono essere mobili o immobili, nonchè i contributi economici finanziari in denaro
- Contributi di tipo “immateriale”
Esempio emblematico è il patrocinio gratuito, che consente al beneficiario di ottenere un sostegno istituzionale e di utilizzare i simboli dell’amministrazione concedente per promuovere la propria iniziativa.
L’art. 12 della legge 241/1190
Più precisamente, l’art. 12 della l. n. 241/90, nella sua formulazione generale, costituisce la norma che regola ogni tipo di erogazione di provvidenze economiche (in denaro o natura) a carico delle Amministrazioni pubbliche, senza che si possano distinguere al suo interno discipline differenziate in ordine a particolare tipologie di iniziative e dunque include anche l’approvazione di iniziative, proposte, piani o programmi di manifestazioni “popolari” nel campo della musica, dell’intrattenimento, dell’animazione sociale o territoriale, quando accompagnata da erogazione di danaro o assegnazione di beni ed altre utilità a carico del bilancio pubblico.
Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, le pubbliche sovvenzioni sono sempre finalizzate non già a costituire il prezzo di una controprestazione a favore dell’Ente procedente (che comporta un negozio a causa di scambio o commutativo, soggetto alle regole tipiche dell’affidamento di appalti di beni, servizi e lavori pubblici), bensì un negozio con comunione di scopo (sia pure con caratteri di gratuità) che si sostanzia nell’erogazione modale di somme di denaro (o altre utilità, sussumibili in una più generale categoria di “datio” avente ad oggetto valori derivanti da beni in natura) funzionali a determinati obiettivi (comuni sia alla PA erogante che al sovvenzionato), che le attività dei beneficiari dovranno perseguire ed ai quali questi ultimi si vincolano nei confronti della PA erogante (che quindi potrà sempre ripeterle nel caso in cui siano impiegate per altri fini o con modalità tali da non assicurare il raggiungimento efficiente ed efficace dello scopo prefissato).
La predeterminazione di criteri per l’attribuzione di vantaggi economici
L’art. 12 della l. n. 241/90 sottopone tale funzione alla predeterminazione di criteri che, in quanto funzionalmente legati alla realizzazione di scopi di interesse generale non astrattamente tipizzabili ex ante, spetterà alla PA procedente, nell’esercizio della sua discrezionalità, elaborare caso per caso (criteri atipici o innominati). La discrezionalità da parte della P.A., nell’elaborazione dei suddetti criteri, trova un solo limite, ossia che, in concreto, assicuri che la scelta del contraente “beneficiario” non sia meramente fiduciaria, ma frutto di un procedimento neutrale e trasparente.
Lo scopo di tutela della norma è duplice.
- Sotto un primo profilo, si vuole prevenire che l’uso di risorse collettive (delle quali le Amministrazioni dispongono solo in forza della propria funzione e delle quali non sono proprietarie) sia assoggettabile (o percepibile come possibilmente assoggettato) ad istanze fiduciarie di tipo “politico”, quali proprio quelle che l’Ente ha invocato a fondamento del governo di iniziative come quelle di cui si discute
- Sotto un secondo – correlato – profilo, la regola dell’evidenza pubblica in materia di sovvenzioni ed altre erogazioni per scopi di interesse generale, persegue anche lo scopo di produrre effetti (macro)economici di spesa tali da stimolare una sana ed effettiva competizione tra gli operatori (inclusi gli agenti non lucrativi che operano nella società e nel mercato) basata solo su criteri di merito, prevenendo distorsioni ed alterazioni tipiche del fenomeno noto come “capitalismo di relazione” o “da salotto” che ben si possono verificare anche a livelli locali di comunità territoriali ristrette.
Tenuto conto di tali premesse, non sarà legittimo un provvedimento:
- non giustificato da una motivazione idonea e ragionevole, diversa da quella del mero gradimento politico: difatti, l’articolo 12 impone alle amministrazioni la predeterminazione di criteri, legati alla realizzazione di scopi di interesse generale, che devono essere sviluppati caso per caso nell’esercizio della discrezionalità amministrativa. Tuttavia, la scelta del beneficiario non deve essere basata esclusivamente sulla fiducia, ma deve risultare da un processo neutrale e trasparente
- non fondato dalla preventiva fissazione di criteri di individuazione del beneficiario trasparenti e specifici/applicativi
- dal quale non emerga una relazione funzionale necessaria tra la finalità dell’interesse generale e la scelta del soggetto beneficiario. La scelta, cioè, non può essere basata sull’intuitu personae (preferenza personale) a meno che non ci siano circostanze eccezionali che giustifichino tale scelta, ad esempio, se il beneficiario è l’unico in grado di soddisfare determinati requisiti essenziali.
Contributi economici: un possibile iter di attribuzione
Si propone, di seguito, un possibile, non esaustivo iter procedimentale che, se seguito in modo rigoroso, dovrebbe aiutare a garantire che l’assegnazione dei vantaggi economici avvenga in modo trasparente, conforme alla legge e senza discriminazioni ingiustificate.
- Predeterminazione di Criteri e Modalità
Prima di procedere all’assegnazione di qualsiasi tipo di vantaggio economico, le amministrazioni pubbliche devono stabilire, con provvedimento a valenza generale, criteri e modalità da seguire.
- Trasparenza dei criteri generali
L’articolo 26 del decreto legislativo 33/2013 impone alle amministrazioni la pubblicazione degli atti con cui sono preventivamente stabiliti i criteri e le modalità di assegnazione di vantaggi economici ai sensi dell’articolo 12 della legge 241/1990.
- Trasparenza procedimentale
Al di fuori delle ipotesi derogatorie (quindi eccezionali) di attribuzione di un contributo straordinario, da prevedersi evidentemente nell’ambito dell’atto regolamentare adottato dall’ente procedente, sarebbe opportuno concentrare l’acquisizione delle istanze di contributo in apposita “sessione”.
Al riguardo, il regolamento interno potrebbe (e dovrebbe) prevedere i termini e le modalità attraverso le quali le istanze possano essere presentate e disciplinare le attività istruttorie propedeutiche all’adozione dell’atto finale (provvedimento concessorio), che, evidentemente, oltre a esser coerente con i criteri prefissati dall’Amministrazione, dovrà tener conto del budget assegnato per la finalità che è destinato a soddisfare.
Più in particolare, tenuto conto della disciplina regolamentare, il soggetto responsabile dovrebbe periodicamente pubblicare un avviso invitando tutti gli interessati a presentare domande per richiedere il contributo.
La regola dell’evidenza pubblica mira a garantire una sana competizione tra gli operatori, basata su criteri di merito, e a prevenire distorsioni o alterazioni che potrebbero verificarsi se il processo di assegnazione delle sovvenzioni non fosse trasparente e competitivo.
- Adozione del provvedimento di attribuzione del vantaggio
Adeguatamente motivato, nel senso che la decisione finale risulti coerente con i criteri e le modalità predefiniti.
- Pubblicazione del Provvedimento
Il decreto legislativo 33/2013 impone la pubblicazione di tutti i provvedimenti di assegnazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche e imprese, purché il valore superi 1.000 euro (nel corso dell’anno solare per lo stesso beneficiario). La pubblicazione è considerata una “condizione legale di efficacia” del provvedimento stesso.
