Per fare ricorso all’istituto dell’affidamento di incarichi esterni previsto dall’art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001 la Pa deve dimostrare la carenza in organico delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’espletamento delle funzioni da esternalizzare, perché in caso contrario l’istituto in questione costituirebbe lo strumento al quale gli enti farebbero surrettiziamente ricorso per aggirare i vincoli di finanza pubblica, con effetti discorsivi rispetto alle regole e ai principi posti dal legislatore in materia di limiti alle assunzioni di personale.
Con queste argomentazioni la Corte dei Conti, Sez. Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con la delibera n. 11/2016 del 25 agosto 2016 nega il visto e la registrazione di un incarico di studio della durata di 24 mesi, con cui l’Inps, mediante la formula del contratto di collaborazione coordinata e continuativa, contava di implementare il nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali.
Un’attività di consulenza ritenuta strategica, e sulla quale l’Istituto di previdenza faceva assegnamento per attuare una riforma che ha comportato un radicale rinnovamento della contabilità generale dello Stato, introducendo complessi adempimenti per l’amministrazione pubblica con particolari ricadute sull’attività contabile.
Per giustificare l’affidamento di un siffatto incarico la Direzione centrale dell’Istituto evoca una serie di criticità che gravano sulla propria struttura, legate alla grave carenza di personale qualificato rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere.
E’ vero, sostiene la Direzione Inps, che le specifiche professionalità oggetto dell’incarico sono formalmente rinvenibili nella struttura, ma le risorse umane ivi presenti sono già impegnate a tempo pieno per garantire i complessi adempimenti di gestione quotidiana della funzione contabile, al punto che i dipendenti si trovano spesso costretti a lavorare sulle urgenze e sulle scadenze improrogabili, utilizzando lo straordinario diurno e festivo.
Per superare questa obiezione, che denota un’estrema difficoltà di garantire la continuità stessa del servizio pubblico a causa di un organico sottodimensionato rispetto alle funzioni da svolgere, la Corte svolge un’accurata analisi del caso in esame, in rapporto alla ratio legis dell’art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001.
Secondo tale disposto, che ha formato oggetto di una giurisprudenza consolidata, per dare corso a consulenze esterne la Pa deve attenersi ai seguenti principi:
a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’amministrazione conferente;
b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza;
c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’ente di personale idoneo, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico o alla consulenza;
d) attribuzione a esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.
Inoltre, non soltanto devono essere predeterminati durata, luogo, oggetto e compenso, ma l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ma al di fuori dell’ambito delle funzioni ordinarie.
Nella ricostruzione dell’istituto giuridico in esame, è in gioco il presupposto di cui alla lettera b), relativo alla comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’ente di personale idoneo a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico.
Per confermare un’interpretazione restrittiva del requisito il collegio richiama la giurisprudenza della medesima Sezione, secondo cui “le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli” (Sezione Centrale di controllo, delibera n. 17/2013).
Tale argomentazione chiude ogni discorso, nel senso che l’affidamento di incarichi esterni è sempre illegittimo ove non sia dimostrata la carenza in organico delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’esercizio delle funzioni da conferire a soggetti terzi.
Resta peraltro lo stato di emergenza in cui versano molte amministrazioni pubbliche a livello centrale e locale, che si ritrovano nell’oggettiva difficoltà di realizzare le proprie finalità istituzionali per carenza di organico, con margini sempre più ridotti per interventi di riorganizzazione finalizzati a garantire il funzionamento della macrostruttura
Corte dei Conti, Sez. Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, delibera n. 11/2016 del 25 agosto 2016
