L’adozione di atti urgenti e improrogabili in periodo pre-elettorale
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
L’art. 38, comma 5, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, stabilisce che “I consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili.”.
Al riguardo, giova precisare che, “in base al principio di continuità dell’ordinamento che ha ispirato il legislatore, per ‘elezione’ debba intendersi il momento della proclamazione degli eletti e non la data di svolgimento delle consultazioni medesime” (Ministero dell’Interno-Dipartimento per gli Affari interni e Territoriali, parere 16 marzo 2005).
La ratio della norma che giustifica l’operato del Consiglio a mandato scaduto, disciplinando le competenze nel periodo intermedio tra la pubblicazione del manifesto di convocazione dei comizi elettorali e l’entrata in carica dei nuovi organi eletti, risiede nella necessità di garantire l’osservanza del principio di buona amministrazione e di continuità dell’attività amministrativa, anche se possono sorgere dubbi nell’individuazione concreta degli atti dotati di tali requisiti, ovvero urgenti e improrogabili, adottabili solo nel caso in cui: a) se omessi, provocherebbero un danno grave all’Ente; b) la mancanza si configurerebbe come un inadempimento di fronte ad obblighi derivanti da leggi, provvedimenti amministrativi o comunque collegati a vincoli contrattuali.
A tal fine, il parametro di riferimento per la valutazione dell’improrogabilità e dell’urgenza risiede nell’attività amministrativa che deve, comunque, essere portata a compimento secondo i tempi e le modalità previste dallo stesso Testo Unico e dalla legge, fermo restando che tali elementi mancano se per l’adozione dell’atto non è previsto un termine perentorio cui è riconnessa una decadenza o una sanzione.
Premesso che non è rinvenibile una precisa elencazione normativa degli atti che possono, a priori, classificarsi come urgenti ed improrogabili, spetta, dunque, ai consigli (comunali/provinciali) in scadenza, nella propria autonomia, individuare i casi in cui ricorrono gli estremi dell’urgenza e dell’improrogabilità, per i quali ne assumono la relativa responsabilità politica. L’esistenza dei presupposti in questione dev’essere valutata caso per caso, avendo quali parametri di riferimento gli elementi costitutivi della fattispecie, come sopra visti, e poiché, come detto, la limitazione delle potestà consiliari trova la sua ratio nella necessità di prevenire da parte del Consiglio Comunale uscente la possibilità di condizionare il corpo elettorale attraverso una captatio benevolentiae motivata dalla finalità di ottenere maggiori consensi anziché di salvaguardare l’interesse pubblico, l’analisi circa la sussistenza dei presupposti d’improrogabilità ed urgenza che giustificano l’esercizio di tale potere dev’essere condotta con particolare rigore.
In ogni caso, allorché sorgessero dubbi sull’esistenza o consistenza dei requisiti di urgenza ed improrogabilità, gli atti adottati non sarebbero nulli, ma annullabili, in quanto adottati da organi competenti e regolarmente in carica.
Come da sostenuto da dottrina e giurisprudenza (in particolare, si veda il T.A.R. Emilia Romagna, sentenza n. 314 del 21 marzo 2014), la disposizione “si propone, da un lato, di scongiurare la captatio benevolentiae che potrebbe orientare la condotta dei componenti dell’organo elettivo nell’imminenza delle operazioni di rinnovo del medesimo e mira, dall’altro lato, a riservare alla nuova assemblea, espressione attuale della volontà popolare, le scelte e le decisioni riguardanti i futuri assetti dell’ente; sicché in questo periodo di transizione l’organo consiliare può approvare solo gli atti essenziali ed indifferibili, imposti dalla necessaria continuità dell’azione amministrativa, e cioè gli atti in relazione ai quali è previsto un termine perentorio e decadenziale, o in relazione ai quali emerge una scadenza decorsa la quale essi divengono inutili o scarsamente utili rispetto alla funzione per cui devono essere formati, o in relazione ai quali si impone comunque la necessità di evitare inerzie, fonte di conseguenze significativamente pregiudizievoli per l’interesse pubblico perseguito”.
Con tale norma, dunque, il legislatore ha voluto evitare che atti assunti in tale ultimo periodo (i 45 giorni precedenti le elezioni) possano favorire i consiglieri in carica che potrebbero anche essere candidati al rinnovo del Consiglio, ovvero evitare che un organo in scadenza possa, con le sue scelte, condizionare i programmi della futura Amministrazione; in altre parole, possono ritenersi sicuramente urgenti ed improrogabili solo quegli atti con i quali l’organo consiliare dell’Ente è chiamato a pronunciarsi su questioni vincolate nell’an, nel quando e nel quomodo.
In altri termini, il divieto recato dal citato art. 38, come precisato dalla giurisprudenza in materia (TAR. Puglia-Bari, Sez. II, sentenza 3 febbraio 2004, n. 382), opera “nel suo significato preclusivo con riguardo soltanto a quelle fattispecie in cui il consiglio comunale” – e analogamente anche in cui il consiglio provinciale – “è chiamato ad operare in pieno esercizio di discrezionalità e senza interferenze con i diritti fondamentali dell’individuo riconosciuti e protetti dalla fonte normativa superiore”.
Secondo il medesimo indirizzo giurisprudenziale (e al riguardo si vedano altresì T.A.R. Veneto, sentenza n. 1273/1996 e Cons. di Stato, Sez. I, sentenza n. 2595/2004), diversamente, quando l’organo consiliare è chiamato su provvedimenti (come i documenti di bilancio, ivi compresa l’approvazione del rendiconto, e dell’avviso è peraltro anche il Ministero dell’Interno: vedasi circolare n. 17/1999, parere n. 12/2004, circolare n. 2 del 7 dicembre 2006, e che, per di più, considera l’approvazione del rendiconto atto rientrante nell’ordinaria amministrazione) che sono vincolati nell’an, nel quando e nel quomodo, o che impingono diritti primari dell’individuo, allora l’esercizio del potere non può essere rinviato (principio di doverosità), né può incontrare limiti nella norma in questione.
Oltre all’approvazione dei citati documenti contabili (bilancio di previsione e conto consuntivo), si ritiene che tra gli atti urgenti e improrogabili vi possano rientrare: la ratifica delle variazioni di bilancio; la nomina di rappresentanti del Comune, imposti da termini perentori, presso enti, istituzioni od aziende; il riconoscimento di debiti fuori bilancio; la surroga del consigliere dimissionario; in generale, l’adozione di atti obbligatori i cui termini siano in scadenza o già scaduti o sui quali pende una diffida a provvedere. Per altre deliberazioni, risulta fuor di dubbio determinante la motivazione che l’ente darà all’adozione dell’atto, tenuto conto che:
– la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto, ad esempio, la deliberazione di adozione di una variante al piano regolatore generale sufficientemente motivata con riferimento all’esigenza di evitare gravi danni al paesaggio naturale o all’assetto urbanistico (T.A.R. Umbria-Perugia, sentenza 13 febbraio 1998, n. 165);
– l’urgenza e l’improrogabilità di procedere all’approvazione di atti consiliari non può essere negata a priori neppure con riguardo agli atti di pianificazione urbanistica, rispetto ai quali, in casi particolari, come osservato in giurisprudenza (T.A.R. Lombardia-Milano, sez. II, sentenza 2 luglio 2014, n. 1717; Cons. di Stato, sez. IV, sentenza 30 giugno 2003, n. 3894), la circostanza che i tempi di attuazione siano lunghi, non esclude di per sé l’urgenza di darvi avvio (T.A.R. Veneto, sez. II, sentenza 18 gennaio 2017, n. 50).
Tutto quanto premesso, è stato chiesto se gli effetti della predetta norma possano estendersi anche alla giunta ed al sindaco.
L’interpellato Ministero dell’Interno-Dipartimento per gli Affari interni e Territoriali, con il parere del 4 febbraio 2020, rispondendo negativamente, precisa che la disposizione di cui all’art. 38, comma 5, TUEL, “è specifica per i consigli comunali (e provinciali) e non sembra applicabile per analogia alle giunte ed ai sindaci”.
Il parere ministeriale è conforme alle conclusioni del T.A.R. Calabria, sez. I, sentenza 29 agosto 2018, n. 1558, secondo cui “L’art. 38, D.Lgs. n. 267/2000 si riferisce espressamente al solo Consiglio comunale, impedendogli di deliberare dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali se non per atti urgenti e improrogabili. Esso, pertanto, non si riferisce agli atti di altri organi, quali la Giunta comunale”, ove è richiamata conforme giurisprudenza pregressa: T.A.R. Abruzzo, 23 luglio 2015, n. 321, e, pur con riferimento all’art. 12, comma 5, D.P.Reg. Trentino Alto Adige 1 febbraio 2005, n. 1/L, di analogo tenore, T.R.G.A. Trento 25 febbraio 2016, n. 109.
In conclusione, pertanto, mentre l’attività del consiglio comunale in periodo pre-elettorale è limitata all’adozione degli atti urgenti e improrogabili, non sono previste limitazioni per gli atti del sindaco e della giunta comunale che, quindi, potranno essere adottati fino alla data delle elezioni.
