Gli enti locali e la spesa di investimenti. In attesa dei fondi del PNNR, la Corte dei conti invita gli enti ad adeguare l’organizzazione, programmando in coerenza a cronoprogrammi e impiegando correttamente il fondo pluriennale vincolato.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con la deliberazione n. 2/2011/INPR ha approvato le linee di indirizzo alle quali debbono attenersi gli organi di revisione contabile per la redazione della relazione sul bilancio di previsione finanziario 2021/2023 di comuni, province e città metropolitane, stabilendo nel contempo, che non si procede alla redazione del questionario previsto dall’art. 1, comma 166 e ss. della legge n. 266 del 2005 anche in considerazione del fatto che, a causa del perdurare della crisi innescata dalla pandemia, risulta ancora in corso di definizione il quadro delle misure ed interventi che potranno avere incidenza sui bilanci degli enti locali. La deliberazione contiene, però, anche “utili indicazioni di principio e operative su alcuni profili di particolare rilevanza per la corretta programmazione e gestione del bilancio di previsione 2021-2023”.
Risultano di particolare interesse, anche per l’evidente correlazione con le politiche di finanza pubblica cui è improntato il DEF 2021 appena approvato dal Consiglio dei ministri, le indicazioni in materia di spesa di investimento. Il percorso di rientro dal deficit, il cui rapporto col Pil a causa delle politiche anticicliche innescate dalla crisi pandemica si è assestato a valori ben superiori a quelli previsti dai parametri eurounitari, è frutto di una “scommessa sulla crescita” che, come ha spiegato il Presidente del consiglio dei ministri, è “una scommessa sul debito buono” che, contribuendo ad aumentare il PIL con investimenti a fecondità ripetuta, consentirà di rendere sostenibile il debito. Perché ciò avvenga occorre che gli investimenti vengano realizzati senza rallentamenti.
La Sezione delle autonomie, in perfetta armonia col DEF, evidenzia che “le misure per lo sviluppo degli investimenti degli enti locali (ai quali è affidata in parte rilevante la ripresa del nostro sistema economico) possono contribuire a contrastare il depauperamento della dotazione di capitale fisso cui si è assistito nell’ultimo decennio, oltre che a colmare il divario infrastrutturale tra le diverse aree del Paese, e sottolinea che“la corretta gestione della spesa per gli investimenti costituisce ora una priorità assoluta nelle politiche pubbliche nazionali, regionali e locali, nella prospettiva di risanamento dell’economia che punta a risultati ed obiettivi che non possono essere mancati”.
A prescindere da necessarie misure di semplificazione normativa, è innegabile che lo sviluppo degli investimenti deve essere sostenuto da un’adeguata organizzazione, riconsiderando il ciclo tecnico di ciascun intervento, dalla programmazione al collaudo dell’opera, e parallelamente il ciclo finanziario, anche al fine di individuare le criticità e i tempi di attraversamento delle varie fasi del ciclo, a partire da quella di progettazione la cui qualità rappresenta il presupposto per garantire l’esecuzione dell’opera senza rallentamenti e, soprattutto, senza aumento di costi diretti e indiretti[1].
Sotto tale profilo, la Corte richiama gli enti locali:
- a programmare la spesa di investimento in coerenza con i cronoprogrammi, anche tenendo conto delle misure di semplificazione nella selezione delle offerte e nella scelta del contraente;
- a impiegare correttamente il FPV che, pur liberato dai limiti del vincolo di utilizzo, deve sempre costituire uno strumento di misurazione della diacronia tra acquisizione di risorse e relativo impiego.
Puntuali indicazioni in tal senso sono contenute nel par. 3 delle Linee di indirizzo ove viene esaltato il ruolo fondamentale della fase di programmazione e progettazione degli investimenti pubblici, e viene ribadito, richiamando i precedenti della Sezione, il ruolo strategico del cronoprogramma che implica l’individuazione delle risorse finanziarie, la scomposizione del lavoro in fasi, e la determinazione dei tempi di realizzazione di ciascuna fase. La componente temporale costituisce l’elemento determinante per l’efficacia del ciclo e trova uno strumento di monitoraggio nell’istituto del Fondo pluriennale vincolato il quale, a seguito della modifica dei principi contabili operata con il DM 1 marzo 2019, viene costituito sull’intero quadro economico all’atto dell’avvio della fase di progettazione del livello minimo, sulla base della mera prenotazione della spesa, ma con l’obbligo di attivare gli strumenti di controllo sul rispetto dei tempi di progettazione al fine di poter confermare nel rendiconto dell’esercizio successivo le risorse nel FPV evitando di far confluire le somme in economia, con l’obbligo di iniziare nuovamente il ciclo.
In pratica, pur con i complessi tecnicismi che caratterizzano il fondo pluriennale vincolato, le regole contabili contengono strumenti in grado di accompagnare l’intero ciclo dell’investimento (progettazione, procedura di affidamento, contrattualizzazione, esecuzione, collaudo) monitorando il rispetto del cronoprogramma, e fornendo, attraverso l’indicatore n. 14 del rendiconto[2], indicazioni utili in chiave di controllo strategico e sulla performance e per l’attivazione di misure correttive. Chiosa la Corte: “la vigilanza sulla prosecuzione, “senza soluzione di continuità”, di tutte le attività nel ciclo tecnico e che riguardano sia le fasi di progettazione, sia le fasi di esecuzione dell’opera o lavoro pubblico, comporta una sinergia tra gli uffici tecnici e dei lavori pubblici con il servizio economico- finanziario. Si tratta di facilitare lo svolgimento del procedimento amministrativo complessivo, ai fini di realizzare l’obiettivo della tempestività nell’impiego delle risorse e il conseguente rispetto dei tempi programmati.”
In attesa delle annunciate semplificazioni normative, occorre che gli enti comincino ad utilizzare gli strumenti già a disposizione, rivedendo l’organizzazione, soprattutto il canale di comunicazione tra uffici tecnici e ragioneria, impostando la programmazione in coerenza con cronoprogrammi dettagliati in funzione dei quali impostare le previsioni di bilancio, e implementando gli strumenti di controllo interno mediante l’applicazione degli indicatori di bilancio di cui al DM 22.12.2015
[1] Sulla questione dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche si segnala uno paper di Banca d’Italia del dicembre 2019 in cui vengono illustrati i dati di una ricerca sulla spesa dei fondi delle Politiche di coesione da cui si evince che le maggiori criticità, al contrario della vulgata dominante, non si annidano nella fase di scelta del contraente bensì in quella di progettazione e nei tempi tra una fase e l’altra del ciclo. https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/qef/2019-0538/QEF_538_19.pdf
[2] Il monitoraggio del ciclo tecnico e del ciclo finanziario della spesa di investimento deve utilizzare, in modo adeguato, tali “indicatori” di andamento gestionale per garantire attendibilità e veridicità alla previsione e alla realizzazione nel ciclo di bilancio (Sentenze Corte Costituzionale – ex multis – 250/2013 – 88/2014 – 184/2016 – 247/2017 – 101/2018 -18/2019).
