Urbanistica. Termine d’impugnazione per titoli ordinari e titoli in sanatoria
Per i titoli edilizi “ordinari” il termine d’impugnazione decorre dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la portata lesiva dell’intervento assentito, per i titoli in sanatoria il termine decorre invece dalla data in cui l’interessato ne abbia avuta la piena conoscenza in forza di comunicazione individuale, non supplita dall’eventuale pubblicazione. Il diverso regime si spiega con la circostanza che, in presenza di opere edilizie abusive, la sopravvenienza di un titolo sanante costituisce un evento ipotetico e incerto in relazione al quale è irragionevole pretendere dall’interessato l’esecuzione di continue verifiche agli uffici comunali o accessi all’albo pretorio onde evitare di decadere dall’impugnazione
N. 00856/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00693/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 693 del 2016, proposto da
Piero Panicucci, Marco Panicucci, rappresentati e difesi dall’avvocato Alessandra Barzan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Pontedera in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sonia Ioana Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Tommaso Bendinelli in Firenze, via Bonifacio Lupi 14;
nei confronti
Claudia Ricci, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Bimbi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Aldo Ricci, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– del permesso di costruire a sanatoria n. 18/2015 dell’8.05.2015 del Dirigente del 1° Settore Pianificazione Urbanistica, Edilizia e Lavori Pubblici e 1° Settore Urbanistica e Edilizia Privata del Comune di Pontedera (PI), conosciuto l’8.03.2016;
– per quanto occorrere, dell’art. 5.9 comma 7 delle N.T.A. del Regolamento urbanistico del Comune di Pontedera, “Versione febbraio 2011”;
– per quanto possa occorrere, degli atti istruttori e della Proposta motivata del Responsabile del procedimento del 13.04.2015, non conosciuti dai ricorrenti, ma menzionati nel permesso n. 18/2015 impugnato;
– degli atti tutti del procedimento relativo al permesso di costruire n. 18/2015, pratica edilizia n. 649/2013, ancorché non conosciuti;
– di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pontedera e della controinteressata Claudia Ricci;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 marzo 2019 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I signori Piero e Marco Panicucci, padre e figlio, sono rispettivamente proprietario e titolare del diritto di abitazione su di un’immobile residenziale, porzione di un più ampio fabbricato bifamiliare, sito in Pontedera alla via Fantozzi 39. La restante porzione del fabbricato è di proprietà della signora Claudia Ricci, odierna controinteressata, la quale vi abita con il padre.
L’edificio è corredato nella zona tergale, opposta alla via pubblica, di un resede diviso tra le due abitazioni confinanti, sul quale affacciano tre finestre dell’abitazione di proprietà Panicucci. Nell’adiacente proprietà Ricci, il resede è coperto da una tettoia realizzata in aderenza al muro del fabbricato e al di sotto delle finestre dei ricorrenti.
Questi ultimi riferiscono di aver ripetutamente sollecitato i vicini alla rimozione della tettoia, che sarebbe stata in più occasioni utilizzata da malintenzionati per tentare di introdursi nella loro abitazione. Non avendo le richieste bonarie sortito alcun effetto, il signor Marco Panicucci si è rivolto al Comune di Pontedera perché verificasse la regolarità della tettoia e così avrebbe appreso della pendenza di una domanda di sanatoria edilizia (accertamento di conformità) presentata dalla signora Claudia Ricci il 25 giugno 2013, al cui accoglimento ha presentato a propria volta formale opposizione.
Né l’iniziale esposto, né la successiva opposizione, sarebbero mai stati riscontrati dall’amministrazione comunale. Solo a seguito di accesso agli atti eseguito l’8 marzo 2016, i ricorrenti sarebbero venuti a conoscenza del permesso di costruire in sanatoria rilasciato alla controinteressata sin dall’8 maggio 2015.
1.1. Il provvedimento è qui impugnato dai signori Panicucci, i quali ne chiedono al T.A.R. l’annullamento sulla scorta di quattro motivi in diritto.
Resistono al gravame il Comune di Pontedera e la controinteressata.
1.2. La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 27 marzo 2019, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..
2. In via pregiudiziale, la difesa dell’amministrazione resistente eccepisce l’irricevibilità del ricorso, assumendo che il termine per l’impugnazione dovrebbe farsi decorrere dall’ultimo giorno della pubblicazione del titolo in sanatoria rilasciato alla signora Ricci, eseguita il 15 giugno 2015 a norma dell’art. 20 co. 6 d.P.R. n. 380/2011 e dell’art. 23 co. 1 lett. a) d.lgs. n. 33/2013.
L’eccezione è infondata.
La giurisprudenza ha da tempo chiarito che, mentre per i titoli edilizi “ordinari” il termine d’impugnazione decorre dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la portata lesiva dell’intervento assentito, per i titoli in sanatoria il termine decorre invece dalla data in cui l’interessato ne abbia avuta la piena conoscenza in forza di comunicazione individuale, non supplita dall’eventuale pubblicazione. Il diverso regime si spiega con la circostanza che, in presenza di opere edilizie abusive, la sopravvenienza di un titolo sanante costituisce un evento ipotetico e incerto in relazione al quale è irragionevole pretendere dall’interessato l’esecuzione di continue verifiche agli uffici comunali o accessi all’albo pretorio onde evitare di decadere dall’impugnazione (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307; C.G.A.R.S., sez. giurisd., 14 aprile 2014, n. 207; Cons. Stato sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1699; id., sez. V, 27 giugno 2012, n. 3777; id., sez. VI, 16 settembre 2011, n. 5170; id., sez. VI, 10 dicembre 2010, n. 8705).
Nella specie, nessuna comunicazione individuale dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire in sanatoria risulta eseguita nei confronti dei ricorrenti, che pure avevano tentato di opporsi alla sanatoria e la cui posizione era perciò nota al Comune. Il termine per l’impugnazione, di conseguenza, non può che farsi decorrere dall’accesso agli atti eseguito l’8 marzo 2016.
3. Nel merito, con il primo motivo di ricorso i signori Panicucci lamentano che il Comune avrebbe illegittimamente omesso di valutare il posizionamento della tettoia realizzata dalla controinteressata a 50 cm dalle finestre della loro abitazione, in violazione dell’art. 907 c.c..
Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono che la sanatoria sarebbe stata concessa in applicazione dell’art. 5.9 delle norme di attuazione del regolamento urbanistico aggiornato al febbraio 2011, che, ai fini dell’accertamento di conformità, non richiedeva la verifica delle distanze dai confini qualora le opere oggetto di sanatoria fossero state realizzate da almeno vent’anni. La disposizione sarebbe illegittima e da annullare perché contrastante con la disciplina di legge – art. 36 d.P.R. n. 380/2001; art. 209 l.r. toscana n. 65/2014 – che esige la verifica della c.d. “doppia conformità” dell’immobile da sanare; e perché, ancorando la concedibilità della sanatoria al momento della presentazione della relativa domanda, avrebbe legittimato il trattamento differenziato di casi identici e le possibili condotte speculative degli autori di opere abusive. Dell’illegittimità della norma si sarebbe, del resto, avveduto lo stesso Comune di Pontedera, che nel febbraio del 2014 l’ha modificata individuando una data di riferimento fissa per la decorrenza del ventennio decorso il quale non occorre verificare il rispetto delle distanze.
Il terzo motivo, subordinato, riguarda l’epoca di presunta commissione dell’abuso. Sostengono i ricorrenti che, a fronte della domanda di sanatoria presentata il 25 giugno 2013, non vi sarebbe alcuna certezza che l’intervento risalga ad epoca anteriore al 25 giugno 1993, stante l’inattendibilità degli elementi di prova allegati dalla controinteressata.
Con il quarto motivo, infine, si afferma che la sanatoria sarebbe stata rilasciata in violazione dell’art. 182 l.r. toscana n. 65/2014, ovvero in mancanza della verifica di doppia conformità anche ai fini del rispetto della normativa tecnica in materia antisismica (la conformità sismica della tettoia costruita dalla controinteressata sarebbe stata verificata al solo momento della realizzazione dell’abuso, ai sensi dell’art. 118 l.r. n. 1/2005, dichiarato incostituzionale).
3.1 La controinteressata, premesso che le distanze dai confini sono derogabili, sostiene che la ratio della disposizione urbanistica in virtù della quale ella ha ottenuto il rilascio della sanatoria consisterebbe nel considerare gli effetti dell’avvenuta usucapione del diritto di mantenere la costruzione a distanza inferiore rispetto a quella di legge, e sarebbe dunque ragionevolmente intesa ad attribuire certezza a situazioni di fatto consolidate. La signora Ricci contesta poi l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 907 c.c., escludendo che i ricorrenti abbiano mai acquistato il diritto di affaccio verso il fondo di sua proprietà; e, in ogni caso, ricorda che la tettoia sarebbe stata realizzata nell’aprile 1992, come emerso dall’istruttoria del separato giudizio civile in corso. Quanto alle verifiche sismiche, l’istanza di sanatoria, pur redatta su di un modello contenente riferimenti normativi superati, sarebbe stata però presentata secondo le modalità attualmente vigenti.
Il Comune di Pontedera, a sua volta, afferma di aver correttamente rilasciato il permesso in sanatoria con salvezza dei diritti dei terzi, non avendo elementi per dubitare della falsità delle dichiarazioni rese dalla signora Ricci circa l’epoca di realizzazione del manufatto e di non essere tenuto a svolgere accertamenti spettanti, se del caso, al giudice civile. Aggiunge che la previsione dettata dall’art. 5.9 delle n.t.a. di R.U. non derogherebbe affatto al principio della doppia conformità edilizia, limitandosi a neutralizzare la verifica di un singolo parametro (le distanze dai confini), la cui eventuale violazione potrebbe sempre essere fatta valere sul piano civilistico dai terzi asseritamente lesi nei propri diritti. La doppia conformità dell’intervento, prescritta dalla legge, non solo non richiamerebbe un numero chiuso di parametri da considerare ai fini del relativo accertamento, ma neanche presupporrebbe il carattere assoluto di ciascun indice costruttivo territorialmente fissato, consentendo così all’amministrazione di individuare ipotesi eccezionali di deroga alle distanze legali al ricorrere di presupposti già normativamente qualificati, come nel caso dell’usucapione.
Replicano i ricorrenti che il mero decorso del tempo non costituirebbe requisito sufficiente al compimento dell’usucapione e non potrebbe essere legittimamente assunto dalla disciplina urbanistica comunale per fondare l’eccezione al rispetto delle distanze.
3.1.1. Il ricorso è fondato.
L’art. 5.9 delle norme di attuazione del regolamento urbanistico di Pontedera, nel testo applicabile ratione temporis alla fattispecie, stabilisce al comma settimo che per gli interventi di accertamento di conformità “ai sensi dell’art. 140 della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 non è richiesto [sic] la verifica del parametro “Distanza dai confini” qualora le opere oggetto di sanatoria siano state realizzate da almeno venti anni dalla data di presentazione dell’istanza”.
Come si vede, la mancata verifica del rispetto delle distanze è trattata come ipotesi derogatoria, ammissibile laddove sia decorso un lasso di tempo (venti anni) coincidente con quello che occorre ad acquistare per usucapione il diritto a mantenere la costruzione a distanza non legale. Letta a contrario, la norma implica infatti la consapevolezza che, ordinariamente, la disciplina urbanistico-edilizia da osservarsi ai fini del rilascio dei titoli edilizi in sanatoria è integrata dalle disposizioni del codice civile in materia di distanze fra le costruzioni: fra queste, per quanto interessa ai fini di causa, vi è l’art. 907 c.c. sulle distanze dalle vedute, diretto non solo a regolare rapporti privatistici, ma anche a tutelare l’interesse pubblico a una corretta edificazione (si veda, per una fattispecie assimilabile alla presente, Cons. Stato sez. IV, 8 gennaio 2018, n. 72).
Il provvedimento impugnato è stato rilasciato appunto sul presupposto che la tettoia oggetto di sanatoria sia stata realizzata in epoca anteriore al ventennio, calcolato a ritroso, dalla presentazione della domanda da parte della controinteressata signora Claudia Ricci.
Tanto premesso, il meccanismo descritto dall’art. 5.9 co. 7, cit., del quale il Comune resistente ha fatto applicazione, non è compatibile con la superiore previsione dettata dall’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, secondo cui l’intervento realizzato senza titolo può essere sanato se “risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda” (analoga previsione è contenuta nell’art. 209 l.r. toscana n. 65/2014).
In questo senso, depone un duplice rilievo: da un lato, la costruzione in violazione delle distanze non può mai essere conforme alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della sua realizzazione, proprio perché contrastante con le norme civilistiche di riferimento cui lo stesso Comune riconosce rilievo; dall’altro, l’originaria difformità non è superabile in virtù del mero decorso del ventennio dalla costruzione, al quale non conseguono di per sé gli effetti retroattivi dell’usucapione, che, nell’ottica dell’amministrazione resistente, giustificherebbero la deroga all’obbligo di verificare il rispetto delle distanze.
Il perfezionamento dell’usucapione, com’è noto, non dipende unicamente dal trascorrere del tempo, e per essere validamente opponibile dal possessore al proprietario richiede l’accertamento giurisdizionale di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (possesso continuo, ininterrotto, pacifico e pubblico; animus possidendi). Lo stesso vale, evidentemente, laddove l’acquisto riguardi il diritto a mantenere una costruzione a distanza inferiore a quella legale, di modo che la previsione regolamentare in esame finisce, di fatto, per autorizzare la sanatoria pur in carenza del requisito della “doppia conformità”.
Trattandosi di norma non più vigente, essa non va peraltro annullata, ma disapplicata, ciò che comporta il travolgimento del permesso di costruire rilasciato alla controinteressata.
3.1.2. Alcune considerazioni vanno aggiunte in ordine all’istruttoria espletata dal Comune resistente.
A corredo dell’istanza di sanatoria, la controinteressata ha prodotto una dichiarazione sostituiva dell’atto notorio nella quale attestava l’avvenuta esecuzione dei lavori di realizzazione della tettoia nel marzo del 1992.
Coerentemente con il consolidato indirizzo interpretativo, che nega alle dichiarazioni sostitutive provenienti dall’interessato il valore di prova adeguata dell’epoca di ultimazione delle opere abusive (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2018, n. 2995), il Comune di Pontedera ha chiesto alla controinteressata di fornire chiarimenti circa la data di costruzione della tettoia.
La signora Ricci ha riscontrato la richiesta trasmettendo, per il tramite del proprio tecnico, la bolla di consegna dei materiali in data 3 aprile 1992 e una dichiarazione manoscritta di certo signor Paolo Belli, titolare dell’impresa che avrebbe installato il manufatto, il quale affermava di riconoscere come propria la bolla e confermava di “ricordare perfettamente l’installazione fatta allora da me personalmente”.
A fronte dell’esposto proveniente dal ricorrente Panicucci, che sosteneva essere l’intervento risalente all’anno 1993, il Comune ha svolto ulteriori accertamenti a mezzo della Polizia Locale, che, con nota del 30 marzo 2015 contenente comunicazione di notizia di reato a carico della signora Ricci e dello predetto signor Belli, attestava come quest’ultimo, escusso a sommarie informazioni, avesse dichiarato che i lavori erano stati terminati “nella prima decade del 1993”.
Conseguentemente, il Comune ha ritenuto di poter rilasciare la sanatoria richiesta per essere l’istanza, in ogni caso, successiva al decorso dei venti anni dalla costruzione dell’opera (si veda la nota comunale del 29 luglio 2016, in atti).
Alla luce degli elementi disponibili, tale conclusione non può tuttavia ritenersi sostenuta da sufficienti elementi probatori.
La dichiarazione resa dall’interessata, di per sé inattendibile, è stata dapprima confermata, quindi smentita dal signor Belli, il quale ha così dimostrato – del tutto comprensibilmente, dato il tempo trascorso – di non avere un ricordo limpidissimo dei fatti, oltre ad essere portatore di un interesse personale coincidente con quello della controinteressata in qualità di autore materiale dell’abuso.
Dal canto suo il ricorrente Marco Panicucci, con l’esposto del 10 marzo 2014, aveva segnalato al Comune l’esistenza di una pratica edilizia risalente al gennaio 1993 e relativa alla costruzione di un muro di confine nella proprietà Ricci, cui erano allegate fotografie del resede ancora sterrato, privo di lastrico e libero da manufatti. Nondimeno, nessun approfondimento al riguardo risulta essere stato esperito dall’amministrazione procedente, la quale mostra di aver prestato fede alle sommarie informazioni acquisite dalla Polizia Locale: una valutazione che evidenzia quantomeno un difetto di istruttoria, nella misura in cui oblitera del tutto le incertezze che pure contraddistinguono le dichiarazioni rese dai soggetti a conoscenza dei fatti (in particolare, quelle dell’esecutore dei lavori).
3.1.3. Da ultimo, ma non per ultimo, va precisato che nel procedimento amministrativo per la sanatoria dell’abuso commesso dalla controinteressata non ha mai costituito un tema d’indagine il diritto dei ricorrenti di avere vedute dirette verso il fondo vicino. Al contrario, l’esistenza di quel diritto costituisce il presupposto dell’intero operato del Comune come, a monte, dell’istanza di sanatoria, forgiata sull’applicabilità della deroga alla verifica delle distanze dai confini sancita dall’art. 5.9 co. 7 delle n.t.a. di R.U..
Se, in altri termini, l’esistenza del diritto tutelato dall’art. 907 c.c. è stata pacificamente riconosciuta nell’ambito del procedimento amministrativo e non vi ha formato oggetto di contestazioni, al giudice non rimane che considerarla un dato acquisito (per inciso, pare confermato dalla stessa conformazione del fabbricato, con le tre finestre del primo piano affacciate sulla corte).
4. In forza di tutto quanto precede, il ricorso non può trovare accoglimento, restando assorbiti i residui profili di gravame.
4.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo a carico solidale delle parti resistenti (nei rapporti interni, il carico va diviso in ragione di metà per ciascuna parte).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei sensi e per gli effetti di cui in parte motiva.
Condanna il Comune di Pontedera e la controinteressata, in solido, alla rifusione delle spese processuali sostenute dai ricorrenti, che liquida in complessivi 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
