Danno erariale per Giunta e funzionario in caso di affidamento di incarico esterno per gli adempimenti fiscali in materia di IRAP e IVA
di Vincenzo Giannotti – Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone
I giudici contabili di primo grado procedevano alla condanna per danno erariale addebitando le responsabilità sia ai componenti la Giunta Comunale, che avevano proceduto all’affidamento dell’incarico ad un professionista esterno in materia di adempimenti fiscali IRAP e IVA, sia nei confronti del funzionario amministrativo che ne aveva curato l’istruttoria e firmato la determinazione di conferimento dell’incarico al professionista esterno. Aveva ritenuto, il Collegio contabile di primo grado, come l’affidamento dell’incarico esterno oltre che operato da soggetto incompetente (essendo competente il Sindaco e non la Giunta), fosse avvenuto in sostanziale assenza dell’indispensabile requisito previsto dalla disciplina di settore, mancando un preventivo effettivo accertamento dell’impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane interne per svolgere l’attività istituzionale. Il Collegio contabile, inoltre, non riteneva opportuno procedere alla riduzione del danno erariale a fronte degli asseriti recuperi tributari, conseguiti grazie all’opera del professionista esterno, non potendo considerare gli stessi come vantaggi da porre a riduzione del danno. Infine, respingeva l’applicazione della c.d. esimente politica, invocata dai convenuti nella qualità di ex appartenenti alla Giunta, rilevando che quest’ultima si era ingerita in una decisione che spettava ad altro organo politico finendo per esercitare illegittimamente il potere di conferimento dell’incarico a soggetto esterno.
Avverso la decisione del Collegio contabile di primo grado ricorrono i convenuti in appello, precisando l’errore in cui sarebbero incorsi i giudici di primo grado per non avere adeguatamente valorizzato il risparmio conseguito. Infatti, il Segretario comunale non solo avrebbe accertato la verificata assenza di personale interno in grado di curare gli adempimenti tributari in materia di IVA e IRAP, ma avrebbe altresì certificato, quantificandone gli importi, sia il risparmio ottenuto in materia di IVA sia dell’IRAP da versare, non altrimenti conseguibile in assenza del lavoro prestato dal professionista esterno.
La conferma del danno erariale
Il Collegio contabile di Appello conferma la sentenza di primo grado partendo in via preliminare dal tipo di conferimento avvenuto da parte del Comune, ovvero se lo stesso fosse riconducibile ad una prestazione di servizi (disciplinata all’intero dei servizi in economia) o piuttosto di vera e propria consulenza così come disciplinata dall’art. 7 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e dall’art. 110, comma 6, D.Lgs. n. 267 del 2000. Interrogato sul punto il Segretario comunale ha confermato la natura consulenziale e non di prestazioni di servizi. Pertanto, l’affidamento di incarichi di consulenza esterni rappresentano un’opzione operativa percorribile solo in presenza di specifiche condizioni e, segnatamente, laddove sussistano (e vengano conseguentemente esternati nella motivazione del pertinente provvedimento di conferimento) i seguenti presupposti: a) assenza di una apposita struttura organizzativa ovvero una carenza organica che impedisca o renda oggettivamente difficoltoso l’esercizio di una determinata funzione, da accertare per mezzo di una reale ricognizione; b) complessità dei problemi da risolvere che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale; c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico; d) indicazione della durata dell’incarico; e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’Amministrazione. Leggendo gli atti depositati in giudizio, il Collegio contabile di Appello, evidenzia come non vi siano evidenze documentali in grado di far emergere il compimento di una previa verifica di impossibilità di curare gli adempimenti fiscali con il personale interno, non potendo essere sufficiente una mera dichiarazione di stile secondo la quale vi sarebbe assenza di personale interno idoneo a curare gli adempimenti fiscali richiesti. Infatti, sia da un punto di vista organizzativo emergono professionalità interne capaci di espletare in via autonoma il citato incarico, sia da un punto di vista procedurale non risultano serie valutazioni dimostrative di concorrenti e prevalenti fatti impeditivi l’impiego di quelle risorse umane con professionalità adeguate per l’assolvimento dello specifico compito istituzionale tali da poter orientare l’amministrazione verso la soluzione gestoria dell’esternalizzazione. Inoltre, non si trattava di svolgere attività inusuali o di straordinaria complessità per un Ente strutturato e di dimensioni ragguardevoli, trattandosi di adempimenti periodicamente ricorrenti, connessi con funzioni comunemente assolte dal Comune. A supporto della opacità dell’assegnazione di tale incarico al professionista esterno, ricorrono altri segnali come quello di una preventiva pubblicizzazione dell’incarico esterno in tal modo precludendo la possibilità di beneficiare degli effetti del confronto concorrenziale tra i possibili interessati a rendere il servizio. La stesa remunerazione del professionista esterno era, inoltre, rapportata al 25% dell’IVA ed IRAP rimborsate, senza alcuna verifica se tale offerta ricondotta ad un’analisi di mercato potesse essere considerata congrua. In altri termini, secondo il Collegio contabile la colpa grave da parte dei convenuti si restringe ad una motivazione foriera di danno erariale stante la colpa grave nell’aver affidato un incarico esterno privo degli elementi essenziali richiesti dalla normativa e, soprattutto, in assenza di una adeguata motivazione circa le motivazioni necessarie che avrebbe richiesto l’atto di affidamento che al contrario ne risulta completamente privo dei suoi elementi essenziali.
Precisata la conferma del danno erariale nei confronti dei convenuti, i giudici contabili di appello, verificano se vi siano o meno spazi per poter ridurre il danno erariale a fronte delle utilità o risparmi richiamati dai convenuti. Secondo la giurisprudenza contabile, l’apprezzamento delle utilità ai fini dell’attenuazione del danno richiede: 1) l’effettività del vantaggio; 2) l’identità causale tra il fatto produttivo del danno e quello produttivo dell’utilitas; 3) la corrispondenza di quest’ultima ai fini istituzionali dell’amministrazione che se ne appropria (tra le tante: SS.RR., sent. n. 5 del 24 gennaio 1997; Sez. I App. n. 349 del 2017; Sez. II App. n. 736 del 2017; Sez. III App. n. 482 del 2016). Nel caso di specie l’utilità che l’ente comunale ha ottenuto si riferisce ad un risparmio in materia fiscale (IVA) e previdenziale (contribuiti IRAP al personale dipendente), pur sempre all’interno dei rapporti tra pubbliche amministrazioni. Ma soprattutto, secondo il Collegio contabile di appello, è proprio il grado di intensità della violazione delle limitazioni legislative nell’effettuazione di una spesa inutile che avrebbe potuto ben essere assolta dal personale interno, in considerazione delle professionalità presenti all’interno dell’ente locale, che impedisce la possibilità di considerare il ristoro delle eventuali utilità ricevute.
