Pubblicate le istruzioni della Corte dei conti per il risanamento degli enti locali deficitari
La procedura
La procedura relativa agli enti locali deficitari è contenuta nel Capo I del Titolo VIII del Tuel, che considera tali gli enti qualora presentino “gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da un apposita tabella, da allegare al rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari” (art. 242, comma 1).
Tali enti, ai sensi dell’art. 243, sono soggetti al controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale da parte della “Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali” nonché in materia di copertura del costo di alcuni servizi (servizi a domanda individuale; acquedotto; smaltimento dei rifiuti solidi urbani).
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è disciplinata all’art. 243-bis, che impegna gli enti a ricorrevi con apposita deliberazione consiliare, da trasmettere alla sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’Interno. Entro novanta giorni il Consiglio delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale di durata compresa tra quattro e venti anni, corredato del parere dell’organo di revisione economico-finanziario.
Il piano contiene: le misure correttive, la ricognizione dei fattori di squilibrio rilevati, l’individuazione delle misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio, l’indicazione per ciascun anno della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Al fine di assicurare il graduale riequilibrio finanziario, l’ente: può deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita; è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi e di dotazioni organiche; è tenuto ad assicurare la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti e del servizio acquedotto; è tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui nonché una rigorosa revisione della spesa. Ulteriori e più gravosi impegni sono previsti nel caso in cui l’ente acceda al Fondo di rotazione di cui all’art. 243-ter, con cui lo Stato eroga le anticipazioni.
L’art. 243-quater dispone che il piano di riequilibrio venga trasmesso alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, che entro sessanta giorni svolge la necessaria istruttoria “anche sulla base delle Linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti”, all’esito della quale delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio.
Le linee guida
La disciplina del riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali è stata oggetto di successivi interventi normativi che hanno inciso sia sul profilo procedimentale che sugli aspetti sostanziali. In particolare vi è stata da un lato l’introduzione di un nuovo sistema contabile e di una diversa modulazione degli obiettivi di finanza pubblica, dall’altro le modifiche specifiche che in più occasioni hanno rivisto aspetti di dettaglio della procedura.
Questo ha condotto la sezione delle autonomie a rielaborare le linee guida ed i criteri per l’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-quater da parte della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, emanate con la deliberazione n. 16/2012, integrata dalle delibere nn. 11/2013 e 8/2015.
Da qui la delibera 10 aprile 2018, n. 5, pubblicata in Gazzetta, che approva i documenti riguardanti le linee guida e il relativo schema istruttorio per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale.
La sezione delle autonomie inizia il suo ragionare dalla considerazione che la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è uno strumento straordinario volto a prevenire il dissesto, in quanto favorisce l’emersione di disavanzi occulti offrendo agli amministratori un utile strumento di auto-risanamento volto a scongiurare la più grave situazione di dissesto finanziario. In tal modo, afferma, la gestione della crisi resta affidata agli organi ordinari dell’ente e le iniziative di riequilibrio vengono sottoposte alla costante vigilanza delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
La procedura di riequilibrio finanziario ha come presupposto l’impossibilità per l’ente di ripristinare l’equilibrio di bilancio e dare copertura credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale alla situazione debitoria complessiva fuori bilancio attraverso gli strumenti ordinariamente previsti dagli artt. 188, 193 e 194 del Tuel.
Oggetto del piano è il disavanzo sostanzialmente determinato e previamente formalizzato, tramite una sistematica attività di ricognizione di passività e debiti fuori bilancio da riconoscere e la revisione straordinaria dei residui. Parallelamente, deve essere effettuata una altrettanto sistematica attività di accertamento delle posizioni debitorie aperte col sistema creditizio e della relativa sostenibilità attuale e nella prospettiva temporale del piano di riequilibrio.
La valutazione di congruità consiste nella verifica dell’adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai fini stabiliti. La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici e al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, gestione e rendicontazione.
Il giudizio verte sulla congruità dei mezzi, in termini di veridicità, attendibilità delle previsioni e sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle previsioni ritenute veritiere e attendibili. Particolare serietà deve essere riconosciuta alle prospettive di recupero, con specifica attenzione ai debiti fuori bilancio, sui quali la sezione delle autonomie suggerisce specifici focus istruttori di cui dare evidenza formale.
Altro versante centrale del piano di riequilibrio è la necessaria coerenza con le misure di razionalizzazione delle società partecipate, con i contratti di servizio e gli impegni assunti dall’ente nei confronti degli organismi partecipati in qualità di socio, committente, finanziatore, garante e ad ogni altro titolo.
Le verifiche di attendibilità e congruità delle misure di risanamento previste dal piano di riequilibrio devono tenere conto delle ipotesi di modulabilità del piano in quattro, dieci, quindici e venti anni. La sezione vira la preferenza verso quello di durata quadriennale, in considerazione della contiguità che detta modulazione temporale presenta con la misura ordinaria di rientro dal disavanzo ex art. 188 del Tuel.
A tal fine va verificata la sussistenza di squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto, non limitandosi al risconto del peso delle passività ma ponderando se da tale rapporto discenda l’insostenibilità di un piano di rientro ex art. 188 che consente il ripiano del disavanzo anche entro la durata della consiliatura.
Il ricorso a piani ultradecennali deve invece fondarsi su parametri di stima più complessi in quanto le previsioni che superano i cinque anni, sia sul versante della spesa che dell’entrata, sono inevitabilmente soggette all’influenza di innumerevoli variabili endogene ed esogene.
Le procedure
La parte conclusiva delle linee guida si concentra sulle fasi in cui è scandita la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. L’avvio comporta la sospensione delle azioni esecutive, determinando una compressione dei diritti dei terzi creditori, per cui è necessario che si assegnino all’ente precisi termini per gli adempimenti.
Per l’adozione del piano di riequilibrio è previsto un termine perentorio di 90 giorni a partire dalla data di esecutività della deliberazione consiliare di ricorso alla procedura, decorsi i quali trova applicazione l’art. 243-quater, comma 7.
Particolare attenzione dovrà essere posta anche all’osservanza dei termini per l’espletamento dell’istruttoria di competenza della Commissione, in quanto lo stretto margine previsto è diretta conseguenza della necessità che la valutazione del piano sia quanto più possibile vicina al momento di adozione dello stesso.
E’ inoltre necessaria una valutazione dinamica dei profili contabili che sostengono il piano, nel senso che, nelle more delle valutazioni istruttorie della Commissione e della decisione della sezione regionale, possono intervenire variazioni idonee a determinare un miglioramento, o un peggioramento, della stessa e, quindi, un adattamento del percorso di riequilibrio.
Suggerisce la sezione delle autonomie, oltre al costante rispetto delle previsioni normative, l’accertamento attento e scrupoloso delle coperture del fondo pluriennale vincolato di spesa nonché la meticolosa verifica di congruità del fondo crediti di dubbia esigibilità. Reputa inoltre necessario accantonare un “congruo” fondo per passività potenziali nonché per “rischi spese legali” da effettuarsi, quest’ultimo, sulla base di una ricognizione del contenzioso esistente a carico dell’ente formatosi negli esercizi precedenti ed il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione.
L’allegato
Le linee guida recano in allegato lo “Schema istruttorio”, destinato alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali ex art. 155 del Tuel e che costituiscono supporto alle funzioni esercitate dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Il documento si apre con una sezione preliminare, che contiene informazioni di natura generale relative agli adempimenti propedeutici, alle tempistiche e alla durata del piano di riequilibrio. La prima sezione descrive i fattori e le cause dello squilibrio, con riferimento ai seguenti istituti: saldo di finanza pubblica, andamenti di cassa, analisi sugli equilibri di parte corrente e parte capitale, risultato di amministrazione e quello di gestione, capacità di riscossione nel triennio precedente, analisi dei residui, debiti fuori bilancio, modalità di gestione dei servizi per conto terzi, indebitamento, tributi locali, spese di personale, organismi partecipati, spese per gli organi politici.
La seconda sezione tratta del risanamento e illustra le misure di riequilibrio economico-finanziario, il ripiano del disavanzo di amministrazione, quello dei debiti fuori bilancio, la revisione dei residui, i debiti di funzionamento, i tributi locali, la copertura dei servizi a domanda individuale, l’incremento delle entrate correnti, la revisione della spesa, la dimostrazione dell’equilibrio finale.
