Abolito il Piano della trasparenza
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Il decreto legislativo di modifica del d.lgs 33/2013 ha apportato significative modifiche ad una delle disposizioni più complesse, l’articolo 10:
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Testo vigente |
Testo modificato |
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Art.10 Programmatriennale per la trasparenza e l’integrità 1. Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire: a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità. 2. Il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, di cui al comma 1, definisce le misure, i modi e le iniziative volti all’attuazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, ivi comprese le misure organizzative volte ad assicurare la regolarità e la tempestività dei flussi informativi di cui all’articolo 43, comma 3. Le misure del Programma triennale sono collegate, sotto l’indirizzo del responsabile, con le misure e gli interventi previsti dal Piano di prevenzione della corruzione. A tal fine, il Programma costituisce di norma una sezione del Piano di prevenzione della corruzione. 3. Gli obiettivi indicati nel Programma triennale sono formulati in collegamento con la programmazione strategica e operativa dell’amministrazione, definita in via generale nel Piano della performance e negli analoghi strumenti di programmazione previsti negli enti locali. La promozione di maggiori livelli di trasparenza costituisce un’area strategica di ogni amministrazione, che deve tradursi nella definizione di obiettivi organizzativi e individuali. 4. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance. 5. Ai fini della riduzione del costo dei servizi, dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché del conseguente risparmio sul costo del lavoro, lepubbliche amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati, agli utenti sia finali che intermedi, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Le amministrazioni provvedono altresì alla contabilizzazione dei costi e all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati ai sensi dell’articolo 32. 6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance di cui all’articolo 10, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo n. 150 del 2009 alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 7. Nell’ambito del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità sono specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative di cui al comma 1. 8. Ogni amministrazione ha l’obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale nella sezione: «Amministrazione trasparente» di cui all’articolo 9: a) il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed il relativo stato di attuazione; b) il Piano e la Relazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; c) i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione di cui all’articolo 14 del decreto legislativo n. 150 del 2009; d) i curricula e i compensi dei soggetti di cui all’articolo 15, comma 1, nonché i curricula dei titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo. 9. La trasparenza rileva, altresì, come dimensione principale ai fini della determinazione degli standard di qualità dei servizi pubblici da adottare con le carte dei servizi ai sensi dell’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, così come modificato dall’articolo 28 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. |
Art.10 Coordinamentocon il Piano triennale per la prevenzione della corruzione 1. Ogni amministrazione indica, in un’apposita sezione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione di cui all’articolo 1, comma 5 della legge n. 190 del 2012, i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati ai sensi del presente decreto.
2. [abrogato]
3. La promozione di maggiori livelli di trasparenza costituisce un obiettivo strategico di ogni amministrazione, che deve tradursi nella definizione di obiettivi organizzativi e individuali.
4. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance. 5. Ai fini della riduzione del costo dei servizi, dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché del conseguente risparmio sul costo del lavoro, le pubbliche amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati, agli utenti sia finali che intermedi, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Le amministrazioni provvedono altresì alla contabilizzazione dei costi e all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati ai sensi dell’articolo 32. 6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance di cui all’articolo 10, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo n. 150 del 2009 alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 7. Nell’ambito del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità sono specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative di cui al comma 1. 8. Ogni amministrazione ha l’obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale nella sezione: «Amministrazione trasparente» di cui all’articolo 9: a) il Piano triennale per la prevenzione della corruzione; b) il Piano e la Relazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; c) i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione di cui all’articolo 14 del decreto legislativo n. 150 del 2009; d) [soppressa]
9. La trasparenza rileva, altresì, come dimensione principale ai fini della determinazione degli standard di qualità dei servizi pubblici da adottare con le carte dei servizi ai sensi dell’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, così come modificato dall’articolo 28 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. |
La novella permette una rilevante semplificazione alle operazioni sin troppo complesse richieste dall’articolo 10, nella sua originaria versione.
Sin dalla modifica della rubrica dell’articolo, il programma triennale per la trasparenza sparisce come strumento di programmazione autonomo e a sé stante, per divenire, opportunamente, una semplice contenuto, per altro molto limitato, del triennale della prevenzione e della corruzione.
Stante la precedente formulazione della norma, per quanto fosse già possibile considerare il piano della trasparenza come una sezione del piano anticorruzione, molte amministrazioni avevano scelto di adottare due distinti piani: con i comprensibili oneri amministrativi e pericoli di duplicazione dei contenuti, oltre che del loro mancato coordinamento.
Si sostituisce, dunque, il contenuto velleitario del comma 1, che induceva le amministrazioni, anche i comuni più piccoli, a defatiganti e prive di utilità per sentire le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori, allo scopo di approvare il programma triennale per la trasparenza e l’integrità.
Con la nuova formulazione del comma 1 sparisce il programma triennale per la trasparenza; basterà che ogni amministrazione indichi in una apposita sezione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati.
Un taglio secco ad una serie di adempimenti realmente insostenibili, soprattutto per gli enti di minori dimensioni. Il taglio è talmente secco, che la novella abolisce, sempre molto opportunamente, il comma 2, che disciplinava i contenuti del programma triennale per la trasparenza e tanti problemi di natura operativa ed applicativa aveva creato agli operatori.
Salta anche totalmente la prima parte dell’originario testo del comma 3, che prevedeva complicati strumenti di coordinamento tra programma della trasparenza e strumenti di programmazione gestionale degli enti (il piano della performance nelle amministrazioni statali, il piano esecutivo di gestione negli enti locali).
Il nuovo comma 3 conserva solo la previsione secondo la quale le amministrazioni attraverso i tanti, troppi, strumenti di programmazione che debbono gestire, hanno il compito di promuovere “maggiori livelli di trasparenza”, considerando ciò come obiettivo strategico. A questo scopo, i programmi attuativi devono definire “obiettivi organizzativi e individuali”, sì da garantire che le misure procedimentali e organizzative del piano triennale anticorruzione costituiscono obiettivi per gli uffici e per i dirigenti titolari: dunque la promozione di maggiori livelli di trasparenza non deve mancare nella programmazione operativa e ai fini della valutazione del risultato.
Del resto, come prevede il comma 4 dell’articolo 10, le am- ministrazioni debbono garantire la massima trasparenza in ogni fase della gestione. La trasparenza, pertanto, costituisce elemento connesso strettamente ed irrinunciabile dell’ordinario modo di gestire.
Il comma 5 entra nel dettaglio operativo, regolando adempimenti connessi alla trasparenza in particolare della gestione delle risorse e dei rapporti di lavoro.
Un primo adempimento consiste nella pubblicizzazione dei costi nell’erogazione dei servizi. Lo scopo è evidente e duplice: da un lato, indurre le amministrazioni a misurare appunto i costi di produzione; dall’altro a renderli conoscibili, così da con- sentire confronti ai cittadini e permettere di “mettere in concorrenza” i livelli di efficienza e produzione. Il legislatore vorrebbe che si giungesse ad una riduzione del costo dei servizi, cagionato dall’elevazione del tasso di utilizzo delle tecnologie dell’informazione, che dovrebbe comportare una riduzione del costo del lavoro.
L’approccio appare solo parzialmente corretto. Il costo del lavoro non si riduce con l’utilizzo delle risorse telematiche, ma intervenendo sugli oneri previdenziali e fiscali. Probabilmente, il legislatore intendeva riferirsi ad un incremento della produttività del lavoro e ad una contestuale riduzione del costo di produzione. Ciò sembra confermato dall’obbligo di individuare i servizi finali ed intermedi ai sensi dell’articolo 10, comma 5[1], del d.lgs. 279/1997, sui quali conteggiare i costi. Il problema è che manca ancora un sistema definito e standardizzato per il computo del costo economico dei servizi. Il comma 5 vorrebbe che le amministrazioni provvedano appunto alla contabilizzazione dei costi, evidenziando quelli “effettivi”, connessi alla spendita di risorse, e quelli, invece, imputati al personale, peraltro confrontandoli nel tempo e pubblicandoli nel sito ufficiale. In assenza, appunto, di un si- stema di fissazione dei costi standard sarà difficile ottenere l’obiettivo del legislatore. Sarebbe il caso di rivitalizzare l’indagine effettuata tra il 2010 e il 2011 in attuazione della legge 42/2009 e rimasta al palo, anche a causa della campagna a favore dell’eliminazione delle province, sfociata nella legge 56/2014 e nella legge 190/2014 (con il caos normativo ed operativo successivo).
Il comma 6 riprende un altro adempimento che è piuttosto facile qualificare come “mero” ed eccessivamente pervasivo dell’autonomia organizzativa ed operativa delle amministrazioni, obbligandole a presentare il Piano e la Relazione sulla performance, previsti dall’articolo 10 del d.lgs. 150/2009 “alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Appare davvero difficile da giustificare la permanenza nell’ordinamento di una disposizione del genere, dopo che il d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, ha imposto tagli fortissimi alle spese di comunicazione e rappresentanza, tra le quali indubbiamente rientrano le ipotizzate “giornate della trasparenza”. Peraltro, è lecito chiedersi a cosa possano servire simili iniziative le quali, a differenza di quanto ritiene l’estensore della norma, non possono certo essere organizzate senza maggiori oneri per la finanza pubblica, visto che le molteplici regole di trasparenza e pubblicità debbono rendere perfettamente visibili e conoscibili i documenti da presentare, in modo che le associazioni e qualsiasi cittadino possano in ogni momento conoscerle e valutarle.
Per la verità, l’adempimento, essendo attuativo di una norma, l’articolo 10 del d.lgs. 150/2009, non applicabile agli enti locali dovrebbe considerarsi non vincolante per detti enti.
Sta di fatto che molte amministrazioni, allo scopo di adempiere in via solo formale all’imposizione, organizza le “giornate” con semplici sessioni su internet, dandone informazione sempre sui propri portali: una toppa peggiore del buco.
Il comma 8 dell’articolo 10 del decreto di riordino della trasparenza riprende in parte il contenuto del comma 8 dell’abolito articolo 11 del d.lgs. 150/2009, imponendo di pubblicare sul sito istituzionale nella sezione da denominare “Amministrazione trasparente”:
1. a) non più il soppresso “Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed il relativo stato di attuazione”, bensì il Piano triennale per la prevenzione della corruzione;
2. b) il Piano e la Relazione di cui all’articolo 10 del d.lgs. 27 otto- bre 2009, n. 150;
3. c) i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione di cui all’articolo 14 del d.lgs. n. 150 del 2009;
4. d) i curricula e i compensi dei soggetti di cui all’articolo 15,
comma 1, nonché i curricula dei titolari di posizioni orga- nizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo.
In effetti, i dati da pubblicare elencati da questo comma 8 sono molti meno di quelli a suo tempo previsti dall’articolo 11 del d.lgs. 150/2009, dal momento che molti degli adempimenti di pubblicità sono disciplinati partitamente dalle singole norme del d.lgs. 33/2013.
Infine, il comma 9 prevede che la trasparenza debba essere uno degli elementi qualificanti degli standard di qualità dei ser- vizi pubblici e da garantire mediante le carte dei servizi.
Non sarà sfuggito ai più attenti che il testo della riforma approvato dal Governo non è ben coordinato, perché ha lasciato in essere il comma 7 dell’articolo 10, a mente del quale il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità deve specificare modalità, tempi di attuazione, risorse dedicate e strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative previste: ma, se tale programma è stato soppresso, anche il comma 7 doveva essere abolito.
[1] Se ne riporta il testo:
“I servizi esprimono le funzioni elementari, finali e strumentali, cui danno luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli scopi dell’amministra- zione. Essi sono aggregati nelle funzioni-obiettivo che esprimono le missioni istituzionali di ciascuna amministrazione interessata. In base alla definizione dei servizi finali e strumentali evidenziati nelle rilevazioni analitiche elementari, il Ministro competente individua gli indicatori idonei a consentire la valutazione di efficienza, di efficacia e di economicità del risultato della gestione, anche ai fini delle valutazioni di competenza del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica ai sensi dell’articolo 4-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468 , aggiunto dall’articolo 3, comma 1, della legge 3 aprile 1997, n. 94 . Per le altre amministrazioni pubbliche provvedono gli organi di direzione politica o di vertice”.
