Danno erariale per il nucleo di valutazione che premia i dirigenti senza risultati
La Corte dei Conti della Regione Sicilia, con la sentenza n. 355, del 19 aprile 2018, ha condannato il nucleo di valutazione di un ente pubblico per aver distribuito la retribuzione di risultato ma anche sull’errata determinazione della retribuzione di posizione su una semplice relazione dei dirigenti, in assenza di indicatori di risultato, di processo e di produttività.
Il contenzioso
A seguito di plurime esposti pervenuti alla Procura regionale della Corte dei Conti e dopo l’apertura di una indagine, erano emersi elementi di danno erariale relativi al fatto che erano stati distribuiti dei salari accessori a dei dirigenti, prescindendo dalla disciplina legislativa e contrattuale che collegava inderogabilmente il trattamento economico accessorio al livello di responsabilità del singolo ufficio dirigenziale e ai risultati conseguiti dal dirigente.
Nella contestazione di responsabilità erariale, il Pubblico Ministero rilevava che con deliberazione dell’aprile 2011, il Commissario straordinario dell’Istituto (si trattava di un ente autonomo case popolari – IACP) ) aveva ridefinito gli incarichi dei due dirigenti in servizio, affidando agli stessi ad interim gli uffici dirigenziali vacanti.
Dalle indagini effettuate era emerso che la retribuzione di posizione dei dirigenti dello IACP era stata determinata prescindendo tanto dai criteri quanto dal procedimento legislativamente previsto ed era emerso, di conseguenza, un danno erariale da contestare ai soggetti che avevano valutato tali posizioni.
In aderenza al principio della separazione tra indirizzo politico e gestione, all’interno dello IACP, il consiglio di amministrazione avrebbe dovuto individuare gli obiettivi e la direzione generale doveva verificare il raggiungimento degli stessi, da parte della struttura organizzativa.
L’attività istruttoria aveva, invece, evidenziato che, per l’anno 2010, gli obiettivi del dirigente generale, erano stati fatti coincidere con la motivazione del trattenimento in servizio della stesso e , per gli obiettivi di altri dirigenti era stato fatto riferimento ad una nota del Direttore Generale , che si limitava a chiedere agli stessi di relazionare sull’attività svolta.
Il Nucleo di valutazione, aveva valutato il raggiungimento degli obiettivi, basandosi sulle relazioni degli interessati, così i punteggi assegnati al raggiungimento degli obiettivi altro non erano che valutazioni di quanto rendicontato dagli stessi sull’attività svolta.
Anche per gli anni successivi (2011 e 2012), il Nucleo di valutazione non aveva confrontato obiettivi e risultati, come avrebbe dovuto essere, ma aveva valutato la dirigenza sulla base di colloqui diretti e delle relazioni redatte dagli interessati.
Anche per tali anni, il Nucleo di valutazione aveva offerto una valutazione positiva dei dirigenti incompatibile con il sistema legale che richiede indefettibilmente la preventiva fissazione degli obiettivi.
Tale esborsi erano stati causati dalla condotta arbitraria, connotata quantomeno da colpa grave, del Commissario straordinario che aveva omesso di individuare gli obiettivi e vigilare sull’attuazione del sistema legale di assegnazione della retribuzione di risultato, del direttore generale che aveva dato impulso al riconoscimento e all’attribuzione di tale indennità, nonché dei componenti del nucleo di valutazione (poi OIVP) che avevano valutato positivamente il raggiungimento di obiettivi in realtà mai fissati.
Il Pubblico Ministero riteneva il danno imputabile in misura pari al 35% al commissario straordinario nonché al direttore generale; il residuo 30% doveva poi essere suddiviso in quote uguali tra i componenti del Nucleo.
L’analisi delle Corte dei Conti siciliana
I giudici contabili siciliani evidenziano, in primo luogo, che occorre ricordare che il rapporto di lavoro dei dipendenti degli IACP è regolato dal D.Lgs. n. 165 del 2001 (cfr. art. 1, comma 2) che, tra l’altro, ha stabilito che “la retribuzione del personale con qualifica di dirigente è determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, prevedendo che il trattamento economico accessorio sia correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità e ai risultati conseguiti” (art. 24).
Conseguentemente, osservano i giudici contabili, vengono in rilievo le disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro – CCNL relativi alla Area II della dirigenza (Regioni ed enti locali).
In particolare, all’indomani dell’avvio della seconda fase della privatizzazione del pubblico impiego che, come noto, ha dato centralità alla responsabilizzazione dei dirigenti e al loro orientamento al risultato (cfr., L. n. 59 del 1997, D.Lgs. n. 80 del 1998), il CCNL 23 dicembre 1999 ha provveduto a disciplinare le modalità di finanziamento e di erogazione del trattamento accessorio della dirigenza alla luce di tali finalità.
L’art. 27, rubricato “retribuzione di posizione”, ha poi stabilito che “gli enti determinano i valori economici della retribuzione di posizione delle funzioni dirigenziali previste dai rispettivi ordinamenti, tenendo conto di parametri connessi alla collocazione nella struttura, alla complessità organizzativa, alle responsabilità gestionali interne ed esterne”, fissando il valore di tale indennità entro i valori minimi e massimi definiti dalla contrattazione collettiva e ferma restando la disponibilità delle risorse di cui all’art. 26.
Il successivo art. 29, rubricato “retribuzione di risultato”, ha rimesso all’ente datore di lavoro la definizione dei criteri per la determinazione e l’erogazione annuale della retribuzione di risultato, fermo restando che “la retribuzione di risultato possa essere erogata solo a seguito di preventiva definizione degli obiettivi annuali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 29 del 1993 (ora art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 165 del 2001) e della positiva verifica e certificazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con detti obiettivi, secondo le risultanze dei sistemi di valutazione di cui all’art. 23 del CCNL 10 aprile 1996, come sostituito dall’art. 14” (ovvero dei sistemi di verifica dei risultati e valutazione dei dirigenti, definiti dagli stessi enti in coerenza con l’art. 1, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 286 del 1999).
I giudici contabili siciliani evidenziano che da quanto emerso dalla documentazione agli atti, discende che l’erogazione delle retribuzioni di posizione ai dirigenti dello IACP è avvenuta al di fuori delle regole previste, così da costituire danno erariale.
Non può, infatti, escludersi la sussistenza del danno in considerazione della complessità delle funzioni effettivamente svolte dai convenuti, posto che in questa sede non sono oggetto di contestazione le modalità di graduazione delle posizioni dirigenziali, ma l’assenza di tale graduazione, e la totale disapplicazione delle disposizioni della contrattazione collettiva in materia di trattamento accessorio della dirigenza.
In ordine alla quantificazione del danno, si ricorda che il Pubblico Ministero ha considerato danno erariale quanto pagato dallo IACP in eccedenza rispetto al valore medio della forbice prevista dal CCNL al tempo vigente, ovvero euro 28.318,02 annui, quale media tra euro 11.533,17 (retribuzione di posizione minima) ed euro 45.102,87 (retribuzione di posizione massima).
Il criterio del costo medio, adottato in via equitativa dalla Procura, è condiviso dalla Corte dei Conti siciliana, tenuto anche conto del fatto che esprime una finalità perequativa che va a vantaggio degli odierni convenuti, a fronte di un orientamento del giudice del lavoro che è di maggior rigore, atteso che, in assenza dei presupposti richiesti dalla contrattazione collettiva, il giudice ordinario riconosce come dovuta al dirigente solo la retribuzione minima ex art. 27 del CCNL o, addirittura, l’indennità di funzione ex art. 38, D.P.R. n. 380 del 1999.
Deve, inoltre, considerarsi che, in assenza di una graduazione degli uffici, non sono disponibili altri parametri a cui si possa utilmente far ricorso: diversamente da quanto sostenuto dalla difesa degli odierni convenuti, non rileva lo svolgimento delle funzioni di coordinamento o, comunque, il contenuto delle attività svolte, poiché, a differenza dell’art. 38, D.P.R. n. 380 del 1999, l’art. 27 del CCNL 23 dicembre 1999 non fornisce alcun criterio per la graduazione degli uffici, rimettendone l’individuazione al datore di lavoro.
Con riferimento all’erogazione dell’indennità di risultato ai dirigenti dello IACP in relazione agli anni 2010, 2011 e 2012, i giudici contabili evidenziano che il CCNL 23 dicembre 1999, all’art. 29, ha espressamente condizionato l’erogazione della retribuzione di risultato a due condizioni: (i) la preventiva fissazione degli obiettivi annuali per i dirigenti e (ii) la certificazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con tali obiettivi, secondo le risultanze dei sistemi di valutazione istituiti dagli enti ai sensi dell’art. 14 dello stesso contratto.
Nell’odierna citazione il Pubblico Ministero ha sostenuto che l’erogazione della retribuzione di risultato, avvenuta in assenza di ambedue le condizioni, costituisce danno erariale, riconducibile, in diversa misura, alle condotte del commissario straordinario dell’ente, del suo direttore generale e dei componenti del nucleo di valutazione, poi OIVP.
Dai verbali delle diverse riunioni del Nucleo svoltesi nel corso del 2011, e allegati alla relazione ispettiva, non emerge né la fissazione preventiva dei criteri da adottare per la valutazione, né l’acquisizione dei risultati del sistema di controllo di gestione; piuttosto, il Nucleo si limita a richiedere ai dirigenti una relazione sull’attività svolta e a fissare successivamente dei colloqui. I verbali delle diverse sedute si risolvono spesso in meri rinvii, determinati dalla mancata presentazione delle relazioni o dall’assenza del Presidente.
Si aggiunga, infine, che, autonomamente, il Nucleo ha assegnato il 30 per cento del punteggio ad aspetti qualitativi dell’attività dirigenziale che sono del tutto estranei a tali obiettivi e anche in questo caso non giustifica in alcun modo il percorso seguito per l’assegnazione dei relativi punteggi.
Infine, per i giudici contabili è gravemente colposa la condotta dei componenti del Nucleo che, come sopra illustrato, hanno espresso delle valutazioni positive dei dirigenti, in assenza della preventiva fissazione degli obiettivi ed assegnando dei punteggi in maniera del tutto ingiustificata, mentre avrebbero dovuto piuttosto eccepire l’impossibilità di procedere all’erogazione dell’indennità di risultato in assenza dei relativi presupposti.
Per le motivazioni indicate la Corte dei Conti , sezione giurisdizionale della Sicilia, condanna per danno erariale il nucleo di valutazione nonché il direttore generale e l’organo di indirizzo politico-amministrativo, per aver distribuito retribuzioni di posizioni e si risultato a dirigenti, senza aver effettuato le dovute verifiche.
