Organizzazione della Polizia municipale: sì alla flessibilità dei compiti anche nei comuni privi di dirigenza
di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale
Un’Amministrazione comunale ha approvato con deliberazione di Giunta una modifica al Regolamento per l’ordinamento degli uffici e dei servizi, attraverso la quale è stata messa in atto una riorganizzazione delle attività previste in capo alla Polizia municipale. In sostanza, la riorganizzazione ha comportato l’attribuzione a questo settore una serie di compiti di carattere gestionale e di amministrazione attiva.
Il ricorso al T.A.R.: no alle competenze gestionali
Il Responsabile del settore Polizia municipale ha allora impugnato detta deliberazione davanti al competente T.A.R., unitamente ai conseguenti ordini di servizio, impartiti dal Sindaco e dal Segretario comunale, ritenendo tali attribuzioni estranee alle specifiche funzioni di polizia locale e con esse incompatibili. Della stessa opinione è stato anche il giudice di primo grado, che ha accolto il ricorso.
L’Amministrazione resistente si era appellata alla norma contenuta nel comma 221 della Legge di Bilancio 2016, in base alla quale gli enti locali provvedono alla ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti, nonché al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni. Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia municipale. Allo stesso modo, non trovano applicazione le disposizioni in materia di prevenzione della corruzione relative alla rotazione degli incarichi dirigenziali in ragione delle ridotte dimensioni dell’ente. Dunque, in ragione di tale norma, l’Amministrazione ha ritenuto che potesse riconoscersi maggiore flessibilità della figura dirigenziale. Ma il giudice non si è allineato a tale prospettazione, in quanto il ricorrente non è in possesso della qualifica dirigenziale. Ai sensi dell’art. 109 del TUEL, infatti, nei Comuni di minore dimensione le funzioni dirigenziali apicali sono ricoperte dai responsabili dei servizi, che svolgono i compiti previsti nel precedente art. 107.
Sempre secondo il Tribunale, una deroga alla specialità delle funzioni del corpo di polizia municipale avrebbe richiesto «una motivazione che lo giustificasse» ed una «ragionevole delimitazione delle funzioni conferite, tali da non determinare sovrapposizione con i compiti istituzionali di vigilanza e controllo propri del ruolo».
L’appello al Consiglio di Stato: si alla maggiore flessibilità delle competenze
Contro la sentenza del Tribunale, che ha dato ragione al funzionario, l’Amministrazione ha presentato appello al Consiglio di Stato, che con la Sentenza n. 2174 del 4 aprile 2019 lo ha accolto.
Preliminarmente, il Collegio ha dovuto spiegare che nonostante nel frattempo l’interessato abbia lasciato il Comune per passaggio ad altra Amministrazione, permane per entrambi i soggetti un interesse al ricorso. Per il Comune, al fine di ottenere un pronunciamento che restituisca legittimità alla propria riorganizzazione, per il ricorrente in primo grado, l’interesse può anche essere solo morale, o comunque indirizzato ad orientare l’esito del giudizio di appello.
Nel merito, è stata contestata la giurisdizione amministrativa, sul presupposto che oggetto della contesa sono le attribuzioni di nuovi compiti ad un Responsabile, e dunque atti di gestione del rapporto di impiego privatizzato esercitati con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro. Ma il Collegio ha respinto tale ipotesi, in quanto il nuovo elenco delle funzioni assegnate al settore Polizia municipale deriva da un atto che definisce le linee fondamentali di organizzazione dell’ente locale ai sensi dell’art. 2, comma 1, D.Lgs. n. 165 del 2001. La cognizione su tale atto è senza dubbio alcuno devoluta al giudice amministrativo anche nell’ambito del pubblico impiego privatizzato. Sempre al giudice amministrativo spetta il sindacato sulle note del Segretario comunale e del sindaco, essendo tali atti meramente consequenziali a quello presupposto di natura regolamentare che ha realizzato la riorganizzazione.
Flessibilità e razionalizzazione delle risorse
In sede d’appello si è tornati sull’interpretazione delle finalità sottese al comma 221 della Legge di Stabilità 2016, secondo la quale si è inteso razionalizzare la spesa per i dirigenti, prevedendo la possibilità creare macro-settori a capo dei quali il dirigente eserciterà sempre più funzioni manageriali e sempre meno compiti istruttori. Questi ultimi diventeranno sempre più appannaggio esclusivo dei funzionari e al personale dirigenziale, compreso quello preposto alla polizia municipale, spetterà la direzione di altre strutture. A questo riguardo, il ricorrente originario ha eccepito l’inapplicabilità di tale disegno normativo a personale investito di funzioni di carattere apicale, ma privo di effettiva qualifica dirigenziale. In particolare, l’interessato ha dedotto che sarebbe stato legittimo collocare il dirigente della polizia municipale a capo di un macrosettore che comprenda anche la P.M., mentre non percorribile sarebbe invece l’attribuzione in capo ad esso di singoli e parcellizzati compiti gestionali che sono di competenza di altre strutture burocratiche dell’ente e che sono incompatibili con le funzioni di Polizia municipale.
Applicabilità ai piccoli comuni
Secondo il Consiglio di Stato, che ha maturato un avviso diverso, il superamento del principio di specialità delle funzioni di polizia municipale attraverso strumenti di flessibilità nella ripartizione delle funzioni e dei compiti interni all’ente, pur previsto per i comuni di consistenza organica tali da prevedere al vertice dei settori posti di rilievo dirigenziale, è comunque estensibile anche per i comuni di più ridotte dimensioni, dove l’esigenza di concentrazione di funzioni omogenee in strutture unitarie è maggiormente avvertita proprio per tale minore consistenza. Le finalità di razionalizzazione insite nella norma, identificate con l’eliminazione delle eventuali duplicazioni nell’esercizio delle competenze e nella garanzia di maggiore flessibilità della figura dirigenziale, si possono riconoscere anche nei piccoli enti. Se da un lato è acclarato che l’interessato non possedeva la qualifica di dirigente, la norma contenuta nell’art. 109, comma 2, TUELva intesa quale strumento di equiparazione funzionale tra i dirigenti veri e propri e i funzionari inquadrati come responsabili dei servizi nei comuni che sono privi di posti dirigenziali.
Le funzioni attribuite
Nemmeno può dirsi che con la riorganizzazione in esame il Comune abbia assegnato al settore Polizia municipale compiti gestionali singoli e parcellizzati. Dalla lettura degli atti, emerge invece che l’attribuzione è avvenuta per funzioni omogenee. Vale la pena riprendere tale elenco, che comprende: procedimenti in materia di segnaletica stradale, ivi compresi quelli attinenti allo svolgimento delle procedure per l’acquisto ed eventuale posa in opera della segnaletica stradale verticale e orizzontale; procedimenti di rilascio dei contrassegni per auto per soggetti disabili, passi carrabili, tesserini per l’esercizio della caccia e per la raccolta dei funghi; procedimenti di gestione dei servizi cimiteriali, inclusa la procedura di individuazione del gestore del servizio; concessione loculi comunali; notifica degli atti giudiziari e non giudiziari; procedimenti di autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico; procedimenti in materia di commercio e pubblici esercizi. Per il Consiglio di Stato, le materie relative alle nuove attribuzioni contestate non possono ritenersi estranee alle funzioni di polizia municipale.
Il ruolo del Segretario comunale
Quanto alla supposta incompetenza del Segretario comunale ad adottare ordini di servizio in luogo del Sindaco, il Collegio ha respinto il rilievo, considerando che tali riscontri, giustificati da richieste di chiarimento dello stesso ricorrente, rientrano nei compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, attribuita alla figura del segretario comunale dall’art. 97, comma 2, del TUEL, a cui si aggiunge la funzione di sovrintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinamento della relativa l’attività prevista dal comma 4 del medesimo art. 97.
