Danno da impossibilità di esecuzione in forma specifica del giudicato
di Laura Facondini – 14 ottobre 2019
Il danno ingiusto cagionato dalla Pubblica Amministrazione può avere diverse origini.
Può derivare da un provvedimento, da un comportamento scorretto, da informazioni errate, da ritardo, da atto amministrativo poi riformato, da atto amministrativo posto in essere in esecuzione di pronunce del giudice, poi riformate.
Tutela risarcitoria degli interessi legittimi
La sentenza delle S.U. n. 500 del 1999 ha riconosciuto la risarcibilità dell’interesse legittimo, aderendo ad una concezione sostanzialistica di tale posizione giuridica di vantaggio.
Secondo la Corte danno ingiusto è qualsiasi conseguenza pregiudizievole che incida negativamente sulla sfera giuridica del soggetto danneggiato e che trovi causa nella lesione di un interresse rilevante per l’ordinamento giuridico.
In seguito, l’art 30 del c.p.a., ha conferito esplicita tutela risarcitoria al danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
L’azione risarcitoria
Per quanto attiene alle modalità per esperire tale azione occorre sottolineare come la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi debba essere proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato o dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.
L’Adunanza Plenaria con sentenza n. 6/2015 ha affermato che il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30 c.p.a. non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice.
La Corte costituzionale ha, con sentenza n. 94/2017 affermato che il legislatore gode di ampia discrezionalità in tema di disciplina degli istituti processuali con il limite della non manifesta irragionevolezza.
Ipotesi di danno
Il danno da provvedimento è la fattispecie che si realizza più di frequente, si tratta dell’ipotesi in cui il privato sia stato leso da un provvedimento di carattere negativo.
Per quanto attiene alla tutela risarcitoria degli interessi procedimentali occorre rilevare come di fronte a vizi formali e procedimentali e nell’ipotesi di mancata comunicazione di avvio del procedimento il g.a. sia tenuto ad effettuare il giudizio sulla spettanza del bene finale della vita. A fondamento di tale assunto l’art. 21 octies della l. 241/1990, il quale esclude l’annullabilità del provvedimento inficiato da vizi meramente formali o procedimentali qualora sia evidente che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Nell’ipotesi di danno da comportamento scorretto della p.a. la responsabilità dell’amministrazione discende dal comportamento tenuto dalla stessa, non invece da un provvedimento. In tal caso rileva la violazione dell’affidamento generato dalla p.a. con i propri comportamenti o con i propri atti. Pertanto, si riconosce tutela risarcitoria al danno derivante dalla lesione dell’affidamento.
Il danno da ritardo si verifica nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione non eserciti il proprio potere tempestivamente.
Danno da ritardo
Si ritiene, all’esito di un dibattito durato negli anni, che il tempo costituisca un bene della vita, pertanto, il ritardo può dar luogo ad un pregiudizio ai danni del privato.
Il danno da ritardo può concretizzarsi in due diverse ipotesi, a seconda che il pregiudizio derivi dal ritardo con cui la pubblica amministrazione ha emanato il provvedimento favorevole richiesto o dal fatto che l’amministrazione non emani alcun provvedimento ovvero emani in ritardo un provvedimento negativo, pur se legittimo.
Nel primo caso il pregiudizio deriva dall’adozione tardiva del provvedimento richiesto, nella seconda ipotesi il danno promana dalla mera inerzia della p.a. o dalla tardiva adozione di un provvedimento che nega definitivamente il bene della vita richiesto dal privato.
Nella prima ipotesi non sorgono problemi di ammissibilità della tutela risarcitoria, poichè l’illegittimità si ravvisa nel conseguimento tardivo del bene della vita da parte del privato a seguito dell’esercizio non tempestivo della funzione amministrativa.
Danno da impossibilità di esecuzione in forma specifica del giudicato
Una fattispecie particolare di responsabilità della pubblica amministrazione è costituita dal caso in cui un appalto sia stato aggiudicato in base ad una pronuncia del giudice poi riformata in sede di giudizio di merito o in appello.
In tal caso, a ben vedere, si è in presenza di danni derivanti da atti amministrativi posti in essere in esecuzione di pronunce giurisdizionali. Pertanto, non si è verificato nel caso di specie alcun errore da parte della pubblica amministrazione. Dunque vi è un danno ma è estremamente difficile pervenire ad un suo risarcimento.
L’Adunanza plenaria n. 2 del 2017 si pronuncia sull’esecuzione di un contratto di appalto di lavori a suo tempo legittimamante aggiudicato.
In continuità con i propri precedenti relativi all’incidenza delle sopravvenienze sul giudicato amministrativo ha approfondito le conseguenze derivanti dalla impossibilità di portare ad esecuzione in forma specifica un giudicato c.d. di spettanza.
La Plenaria ha individuato quali siano i presupposti che portano al sorgere di un’obbligazione risarcitoria ex art. 112 comma 3 c.p.a.
In definitiva occorre: un giudicato amministrativo che riconosca la fondatezza della pretesa sostanziale, esaurendo ogni margine di discrezionalità in sede di riedizione del potere; il conseguente sorgere di un’obbligazione che obbliga la P.A. a concedere lo specifico bene della vita legittimamente ambito dal privato; l’impossibilità di eseguire il giudicato; il nesso di causa tra la condotta dell’amministrazione e il danno cagionato al privato (da accertarsi secondo la regola del “più probabile che non”, con la precisazione che le cause concorrenti, se non escludono del tutto il nesso causale, sono irrilevanti); l’antigiuridicità della condotta della P.A. (non devono, cioè, esservi cause di giustificazione).
In punto di giurisdizione, l’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 2 del 2017, ha precisato l’azione risarcitoria ex art. 112, comma 3, c.p.a. esercitata nei confronti del privato beneficiario dell’atto illegittimo esula dalla giurisdizione amministrativa.
Per ravvisarsi giurisdizione amministrativa occorrono infatti due diversi requisiti. In primo luogo la necessità che la controversia riguardi l’esercizio del potere amministrativo, inoltre, il requisito di tipo soggettivo del necessario coinvolgimento di una Pubblica Amministrazione.
