La responsabilità per le indennità delle posizioni organizzative
A. Bianco (La Gazzetta degli Enti Locali 14/2/2020)
Devono essere restituite le indennità percepite senza la decurtazione proporzionale alla riduzione di orario in caso di impegno per una parte dell’orario in altro ente. In caso di valutazione positiva, quanto meno la misura minima della indennità di risultato deve essere erogata. Non vi è un obbligo di restituzione delle somme percepite dai responsabili di posizione organizzative sulla base di specifiche disposizioni di legge al di fuori del fondo per la contrattazione decentrata, se essi sono quantificati in modo preciso sulla base di criteri oggettivi e, di conseguenza, non vengono calcolati in modo arbitrario da parte del dirigente. I titolari di posizione organizzativa, ma più in generale tutti i dipendenti, non possono percepire compensi che non sono disciplinati dalle previsioni del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dipendente. Non spettano, indicazione che si deve ritenere superata, compensi ai responsabili di posizione organizzativa per i successi ottenuti nei giudizi dinanzi alle commissioni tributarie. Possono essere così riassunte le indicazioni dettata dalla ampia ed articolare sentenza della Corte dei conti della Puglia n. 8/2020, che ha fornito utili indicazioni sulla concreta applicazione delle regole per la incentivazione dei titolari di posizione organizzativa con compensi ulteriori rispetto alle indennità di posizione e di risultato.
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REPUBBLICA ITALIANA SENT. 8/2020
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE
PER LA PUGLIA
composta dai seguenti magistrati:
Dott. Francesco Paolo Romanelli Presidente
Dott. Aurelio Laino Consigliere relatore
Dott. Rossana De Corato Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per responsabilità amministrativa iscritto al n. 34317 del registro di segreteria, promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti per la Regione Puglia nei confronti di:
TORNISIELLO Maria Anna Gerarda, nata a Rocchetta S. Antonio (FG) il 27.8.1950 (c.f.: TRNMNN50M67H467H), rappresentata e difesa dall’avv. Marco Gabriele Scillitani e domiciliata come da mandato in atti;
Visto l’atto di citazione depositato in data 6.11.2018 presso la segreteria di questa Sezione Giurisdizionale;
esaminati gli atti e i documenti di causa;
uditi, nella pubblica udienza del 5.12.2019, il relatore, il p.m., nella persona del s.p.g. Marcella Papa, e il difensore della convenuta.
FATTO
A seguito di un esposto del sindaco del comune di Sant’Agata di Puglia (FG) – in cui si riferiva di illegittime elargizioni effettuate, in proprio favore, da una dipendente comunale, con incarico di responsabile del settore economico-finanziario, oltre ad altre gravi negligenze dalla stessa perpetrate nello svolgimento degli adempimenti contabili e comportanti la comminazione di ingenti sanzioni a carico del bilancio del predetto ente locale – la Procura regionale ha avviato apposita indagine, all’esito della quale è emerso che:
a) con delibera di g.m. n. 104/ 2003, Tornisiello Maria Anna, dipendente di ruolo di altra amministrazione locale, veniva assegnata in posizione di comando e per la durata di dodici mesi, decorrenti dal 16.4.2003, presso il prefato comune, con profilo di “specialista in attività economico finanziaria”;
b) con successiva delibera, attuativa del provvedimento giuntale sopra richiamato, si statuiva che il trattamento economico accessorio sarebbe stato direttamente corrisposto all’interessata dal comune di Sant’Agata di Puglia, mentre quello stipendiale di base, era da erogarsi da parte del comune di provenienza (Rocchetta S. Antonio) e a quest’ultimo rimborsato a cura del comune utilizzatore;
c) la dipendente ricopriva l’incarico di responsabile del servizio finanziario, presso il comune di Sant’Agata, dall’aprile del 2003 e sino al 2014, attesi i diversi rinnovi della posizione di comando;
d) nell’arco temporale in questione il predetto comune, sprovvisto di figure dirigenziali, con apposite deliberazioni di giunta provvedeva annualmente a confermare e/o istituire le nuove aree delle p.o. dell’ente e a determinare gli importi delle correlate indennità di posizione e di risultato, ex art. 10 c.c.n.l. ee.ll. del 31.3.2009, in favore dei dipendenti assegnatari;
d) in particolare, con una serie di atti giuntali (nn. 120/2003, 130/2004, 229/2005, 24/2006, 83/2007, 47/2008, 44/2009 e 22/2010), approvate con il parere favorevole della rag. Tornisiello, nella veduta qualità, l’importo annuale della predette indennità veniva quantificato in € 6.455,71, per le annualità 2003-2004, in € 7.488,62 per le due successive, e in € 12.912,00 per le annualità 2007-2010;
e) solo con l’ultima delle precitate delibere si provvedeva a differenziare le due indennità, subordinando l’erogazione di quella di risultato al raggiungimento degli obiettivi prefissati ed alla favorevole valutazione del nucleo di valutazione e, comunque, in misura non superiore al 25% dell’indennità di posizione;
f) durante il periodo di servizio presso il comune di Sant’Agata la Tornisiello, con delibere di g.m. n. 23/2011 e n. 10/2014, cui seguivano le conseguenti convenzioni ex art. 14 c.c.n.l., cit., veniva autorizzata a prestare la propria attività lavorativa dapprima presso il comune di Margherita di Savoia (FG) e, poi, presso quello di Stornarella (FG), in entrambi i casi per un totale di 18 ore settimanali.
Sostiene la Procura che, da accurati raffronti tra l’entità del trattamento accessorio che la Tornisiello avrebbe avuto diritto a percepire nel periodo considerato, anche alla luce della ridotta prestazione lavorativa assicurata al comune di Sant’Agata di Puglia tra il 2011 e il 2014, in virtù delle sopra citate convenzioni stipulate con i comuni di Margherita di Savoia e di Stornarella, e gli emolumenti effettivi da costei percepiti a tale (e vario) titolo, nello stesso arco temporale, emergerebbero irregolarità e discrepanze a vantaggio della predetta, tali da integrare un illecito amministrativo-contabile.
In particolare, per quel che concerne l’indennità di posizione, nel periodo dal 2007 al 2014, dovendo operarsi la dimidiazione delle somme spettanti alla funzionaria, a titolo di retribuzione di posizione, in quanto la predetta avrebbe assicurato presso il comune di Sant’Agata solo il 50% della propria prestazione lavorativa, l’indennità di posizione avrebbe dovuto essere erogata nella misura complessiva di €. 77.514,00, anzichè in quella di € 135.267,12. La differenza (€ 57.753,12) rappresenterebbe la prima voce del danno erariale subito dal comune predetto.
Quanto all’indennità di risultato, rammenta la Procura che, sino al 2008, essa non era né differenziata, né quantificata nel suo ammontare, posto che solo con la delibera n. 22/2010, cit. si provvide a determinarne la misura (pari al 25 % dell’indennità di posizione), subordinandone il pagamento al raggiungimento degli obiettivi ed alla favorevole valutazione da parte del nucleo di valutazione.
Peraltro, evidenzia il requirente, come emerga dai verbali del nucleo predetto che solo le prestazioni rese e i risultati raggiunti dalla Tornisiello negli anni 2009-2011 avrebbero ottenuto una (favorevole) valutazione, nessun valore potendosi, al contrario, attribuire al verbale del nucleo recante prot. n. 5005 del 1.7.2014, risultando esso: privo di qualsivoglia riferimento temporale da cui poter desumere l’annualità di valutazione della dipendente; corredato da un allegato meramente sovrapponibile a quello del precedente verbale. Mancherebbero, infine, le prodromiche valutazioni di cui sopra per le restanti annualità.
Pertanto, ella avrebbe dovuto percepire la somma complessiva di € 8.070,00, risultando, invece, beneficiaria del maggiore importo di € 28.021,18, peraltro in misura anche superiore alla percentuale massima consentita dal c.c.n.l. L’eccedenza di € 19.951,18 costituirebbe anch’essa, dunque, una (seconda) partita di danno erariale.
Ancora, dall’esame dei cedolini-paga della dipendente sarebbe emerso che, nel periodo considerato, alla Tornisiello sono state erogate ulteriori somme a titolo di salario accessorio (“compenso incarico funzioni gestionali” e “indennità di responsabilità”) per un ammontare complessivo di € 99.497,86.
Sostiene, a tal proposito, il requirente che, in base all’art. 10 c.c.n.l., cit., come rettamente interpretato, nonchè sulla scorta di consolidati orientamenti giurisprudenziali, le retribuzioni di posizione e di risultato assorbono e ricomprendono ogni trattamento accessorio e indennità, null’altro potendo essere riconosciuto ai titolari di posizione organizzativa.
I compensi de quibus risulterebbero, pertanto, illegittimi, in quanto assorbiti nel trattamento onnicomprensivo dell’interessata; emergerebbe, poi, che tali emolumenti non risultano giustificati da alcun provvedimento di conferimento e/o autorizzazione preventiva ovvero di liquidazione, secondo quanto affermato in sede istruttoria dall’ente medesimo con la precitata nota prot. n. 4275/2016. Nè sarebbe evincibile quale sia stato il criterio adottato per quantificare tali ulteriori indennità, il cui ammontare risulta quasi pari alla cifra annua percepita (illecitamente) dalla Tornisiello, a titolo di indennità di posizione.
Risulterebbero, inoltre, erogati, senza i necessari presupposti legittimanti, anche altri emolumenti, correlati alle (non meglio definite) voci stipendiali “differenza paga oraria”, “spese processuali” ed “indennità ex art. 37 c1 lett. b)”, riscontrabili nei cedolini-paga della dipendente. Anche tali compensi, di ammontare complessivo pari ad € 2.784,24 sarebbero stati erogati alla convenuta in assenza di qualsivoglia provvedimento dell’ente comunale e in difetto dei presupposti di legge.
Una (quinta) partita di danno erariale si evincerebbe, inoltre, a parere dell’attore pubblico, dalla circostanza che, in data 19.2.2016, veniva notificata al comune, per il tramite di s.p.a. Equitalia Sud, una cartella di pagamento, relativa al debito di imposta, pari ad € 43.110,33, maturato nei confronti della Agenzia delle entrate per il mancato/ritardato versamento delle ritenute fiscali dei lavoratori dipendenti/assimilati nel periodo di imposta 2012 in qualità di sostituto d’imposta, riportandosi, a titolo di sanzioni ed interessi irrogati al comune, l’importo di € 12.538,95.
La responsabilità di tale inutile esborso sarebbe sempre ascrivibile all’odierna convenuta, nella misura in cui, in qualità di responsabile della struttura contabile dell’ente, avrebbe dovuto curare, nell’anno di imposta in questione, gli adempimenti fiscali e tributari del comune con la dovuta diligenza che era lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri e specifici della struttura stessa.
In definitiva, del complessivo ammontare delle illustrate partite di danno erariale (pari a complessivi € 192.525,35), deve ritenersi responsabile, a parere della Procura, la Tornisiello, nella veduta qualità e a titolo doloso, posto che ella avrebbe agito con l’intento di procurare a se stessa un illecito vantaggio economico nonché di occultare il corrispondente danno per l’ente locale, risultando l’unica protagonista e beneficiaria delle vicende in questione, accorpando in sé le funzioni di richiedente, beneficiaria dei compensi, predisponente le buste paga e firmataria dei relativi mandati di pagamento.
Atteso l’ingente danno patrimoniale prodotto alle finanze del comune di Sant’Agata di Puglia, la Procura regionale ha chiesto e ottenuto, giusta decreto presidenziale dell’8.6.2018, il sequestro conservativo del compendio patrimoniale mobiliare e immobiliare della prevenuta, provvedimento confermato dal giudice designato con ordinanza n. 101/2018, non reclamata. Successivamente, la misura è stata modificata con ordinanza n. 86/2019.
Con comparsa del 15.3.2019 la convenuta si è costituita, concludendo per il rigetto della domanda attorea, all’uopo deducendo articolate osservazioni sulle singole voci di danno più sopra illustrate, confutandone la sussistenza.
All’esito dell’udienza di discussione della causa del 5.4.2019, il Collegio ha disposto incombenti istruttori a carico del segretario del comune di Sant’Agata di Puglia, giusta ordinanza n. 45/2019, poi evasi con relazione del 18.10.2019, debitamente trasmessa a questa Sezione.
Alla nuova udienza successivamente fissata, nelle cui more la convenuta ha depositato ulteriore memoria difensiva, le parti hanno articolatamente preso posizione sulle risultanze dell’istruttoria. Il p.m., in particolare, ha concluso in parte confermando e in parte riducendo le richieste risarcitorie per le singole voci di danno, come meglio indicato nel verbale di causa.
DIRITTO
I
L’azione risarcitoria pubblicistica esercitata dalla Procura è parzialmente fondata, nei termini che seguono.
Giova premettere che dalla relazione segretariale predisposta a seguito degli approfondimenti istruttori ordinati dal Collegio è emerso che:
– per effetto della convenzione intercorsa tra il comune presso cui era comandata la convenuta (S. Agata di Puglia) e quello di Margherita di Savoia, la stessa risultava autorizzata, dal febbraio 2011 a ottobre 2013, a svolgere le proprie funzioni presso quest’ultimo comune con restituzione del 50% della retribuzione complessiva (tabellare, posizione e risultato), dal secondo al primo comune, per un importo quantificato in € 90.285,94;
– nei medesimi termini è avvenuta l’operazione col comune di Stornarella (periodo febbraio-ottobre 2014), con restituzione dell’importo di € 19.902,76;
– i verbali del nucleo di valutazione, la cui assenza era contestata dalla Procura, risultano effettivamente redatti per i periodi in contestazione;
– la Tornisiello era l’unica dipendente preposta al settore tributi comunale;
– le spese di lite di svariati giudizi tributari, liquidate in favore del comune di Sant’Agata e poi attribuite alla Tornisiello, ammontano a € 800,00;
– l’indennità di vigilanza ex art. 37 c.c.c.n.l. 6.7.95 percepita dalla convenuta nel periodo in contestazione è pari ad € 956,00;
– gli interessi e spese sulla sola cartella di pagamento contestata dalla Procura sono pari a € 1.511,97.
II
Circa la prima partita di danno erariale, pari a € 57.753,12 [cfr. atto di citazione, pagg. 6-7, sub lett. 2.A)], concernente la contestata mancata dimidiazione dell’indennità di posizione nel periodo 2007-2014, in conseguenza della riduzione dell’orario di lavoro al 50% a causa della convenzione di servizi stipulata coi comuni di Margherita di Savoia e Stornarella, va preliminarmente evidenziato che il p.m. d’udienza, alla luce delle sopravvenute emergenze probatorie, ha inteso precisare la domanda nel senso di ritenere che gli importi non dovuti alla convenuta (e, dunque, indebitamente erogati dal comune di Sant’Agata di Puglia), siano in realtà più ridotti (da € 57.753.12 a € 27.058,57).
Dalla documentazione di causa – cfr., in particolare, il prospetto allegato alla citata nota segretariale prot. n. 4275/16 e la denuncia di danno erariale, di cui alla nota sindacale prot. n. 3380 del 21.4.2016 – si evince che: a) la Tornisiello ricevette complessivamente € 135.267,12 (lordi) a titolo di indennità di posizione per gli anni 2007-2014; b) nel periodo 2007-2009 tale emolumento accessorio fu regolarmente corrisposto nella misura massima di € 12.912,00, deliberata dal comune, giusta delibere di g.c. nn. 83/2007, 47/2008, 44/2009, n. 22/2010, nel quadro delle disposizioni contrattuali collettive all’epoca vigenti (artt. 8-11 c.c.n.l. ee.ll. del 31.3.1999); c) dal 2010 al 2014 l’indennità venne effettivamente ingiustificatamente incrementata, dovendo ammontare a € 61.808,00 [12.912,00 (indennità annua)x4 (annualità 2010-2013)+10.160,00 (pari a 10/12 dell’intera indennità annua, considerato che il computo è fino a ottobre 2014], a fronte di € 96.568,17, ricevuti.
Diversamente da quanto opinato dalla difesa della convenuta, invero, il meccanismo compensativo stabilito a mezzo delle convenzioni intercorse tra i tre comuni, nel quadro della facoltà organizzativa loro concessa dall’art. 14 c.c.n.l., cit., per consentire l’utilizzo condiviso della precitata funzionaria part time, non giustifica completamente le maggiori retribuzione da costei percepite per l’indennità in parola.
Va chiarito, invero, che i rimborsi effettuati dai due comuni (Margherita di Savoia e Stornarella), a quello di Sant’Agata di Puglia, analiticamente indicati nella relazione segretariale del 18.10.2019 e più sopra riportati, sono avvenuti non solo al predetto titolo, ma anche per retribuzione tabellare e di risultato, risultando, quindi, un’eccedenza ingiustificata, tenuto conto che i predetti ristori compensano il percepimento per intero (e non a metà) dell’indennità di posizione presso il comune di provenienza, nonostante il rapporto di lavoro fosse dimidiato (anche) presso tale comune.
Sebbene il differenziale tra l’importo percepito (€ 96.568,17) e quello dovuto (€ 61.808,17) sia leggermente superiore, la Sezione è vincolata, per il principio della domanda di cui all’art. 112 c.p.c., implicitamente richiamato dall’art. 7, comma 2, c.g.c., trattandosi di un canone processuale di respiro generale, alla più ridotta richiesta prevista dalla Procura in sede di udienza (€ 27.058,57).
Da tale voce di danno andrà, peraltro, detratta, in ossequio alla c.d. “regola dei vantaggi”, di cui all’art. 1, comma 1 bis, l. n. 20/94 (su cui, amplius, C. conti, Sez. Giurisd. Puglia, n. 91/2018 e la giurisprudenza ivi citata), l’IRPEF ritenuta in acconto dal datore di lavoro della Tornisiello, quantomeno nella misura dell’aliquota media del 27% (siccome desumibile dagli statini paga della medesima allegati alla nota n. 4275/16, cit.), pari a € 7.305,81, per un definitivo importo di € 19.752,76.
III
Anche in ordine alla seconda partita di danno erariale contestata dal requirente [cfr. atto di citazione, pagg. 7-9, sub lett. 2.B)], relativa all’indebita maggiore remunerazione dell’indennità di risultato spettante alla convenuta, la Procura, melius re perpensa, rassegnando le proprie conclusioni in sede di udienza, ha ridotto il quantum risarcitorio (da € 19.951,18 a € 8.718,13).
Al riguardo, giova rammentare che il requirente contesta la mancata valutazione della Tornisiello per gli anni 2007-2014 (ad eccezione del triennio 2009-2011), nonchè la mancata predeterminazione della percentuale dell’indennità (avvenuta solo con la delibera di g.c. n. 22/2010).
Dall’istruttoria all’uopo compiuta è emersa, in realtà, l’avvenuta valutazione, tramite l’apposito nucleo, di tutte le annualità, con assegnazione del 25% dell’indennità di posizione, come da disposizione dell’art. 10 comma 3, c.c.n.l. 31.3.99. Effettivamente, tuttavia, solo con delibera n. 22/2010 si provvide espressamente a determinare il range della percentuale dell’indennità di risultato, secondo quanto disposto dall’art. 10, comma 3, c.c.n.l. 31.3.99, per cui per le annualità 2007-2008 contestate v’è quantomeno un 15% erogato sine titulo.
Ciò tenuto conto che l’intervallo 10-25% previsto dalla predetta norma contrattuale non potrebbe essere modificato in peius o in melius neanche dalla contrattazione integrativa, (in termini, vedasi parere ARAN RAL n. 1858) e che non viene censurata l’assenza di risultati, quanto la mancata predeterminazione del criterio in parola. Sicchè, anche in applicazione della veduta regola dei vantaggi, quantomeno il minimo del 10% inderogabile le andava riconosciuto.
Dal prospetto allegato alla relazione segretariale n. 4275/16, cit., emerge l’erogazione di complessivi € 5.100,00 lordi per retribuzione di risultato anni 2007-2008, importo che, ridotto del 15%, determina un non dovuto esborso di € 765,00.
Di esso deve rispondere la Tornisiello sia in qualità di firmataria del parere di regolarità tecnica sulle delibere giuntali che non distinguevano, fino al 2010, responsabilità di posizione e risultato, in contrasto con la precitata norma contrattuale, sia quale responsabile del settore finanziario competente alla liquidazione degli importi e, dunque, tenuta a evidenziare, ex art. 107 t.u.ee.ll., l’erroneità di una liquidazione al massimo, pur in assenza della preventiva fissazione del range.
Quanto al periodo 2012-ottobre 2014, ritroviamo una erogazione complessiva (v. prospetto) per € 19.693,33, a fronte di un importo che può ritenersi lecito solo fino a concorrenza della somma di € 9.146,00 lorde [12.912,00 (indennità di posizione annuale)x25% (parametro dell’indennità di risultato fissata dal comune)x2 (annualità 2012-2013)+2.690,00 (10/12 dell’indennità di risultato 1.1-31.10.2014)], con un maggiore e non dovuto esborso di € 10.547,33.
Valgono, invero, quanto al meccanismo compensativo derivante dalle convenzioni ex art. 14 c.c.n.l. cit., le stesse considerazioni fatte per l’indennità di posizione, in quanto, anche qui i documentati rimborsi effettuati dai comuni di Margherita di Savoia e Stornarella compensano la riduzione dell’indennità di risultato presa per intero (e non in quota parte), dalla convenuta dal comune di Sant’Agata, nonostante ella prestasse la sua opera part time, al 50%, anche presso i due comuni.
Complessivamente, il maggior importo indebitamente percepito a tale titolo risulta pari a € 11.312,33, ma anche qui, come accennato, la Procura ha emendato la richiesta fissandola in € 8.718,13 che è l’importo cui va condannata la convenuta, per il richiamato principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, detratte le ritenute fiscali del 27%, per la regola dei vantaggi innanzi veduta, per un danno definitivamente quantificato, a tale titolo, in € 6.364,24.
IV
Circa la terza partita di danno erariale azionata dal requirente, concernente non meglio specificate e onnicomprensive voci riguardanti “compenso incarico funzioni gestionali e indennità di responsabilità”, siccome desumibili dagli statini paga della Tornisiello, per complessivi € 99.497,86 [cfr. atto di citazione, pagg. 9-10, sub lett. 2.C)], non emendata in sede d’udienza, essa si fonda:
– sull’asserita violazione, secondo quanto sarebbe emerso dall’istruttoria condotta dall’inquirente presso gli uffici del comune di San’Agata di Puglia, del principio di onnicomprensività della retribuzione (accessoria, di posizione e di risultato);
– sull’assenza di un titolo giustificativo alla corresponsione dei suddetti compensi;
– in via assai larvata (più che altro ad colorandum), sul conflitto di interessi in cui sarebbe incorsa la prevenuta nell’autoliquidarsi le relative somme.
Pur nella difficoltà per il Collegio di individuare precisamente il titolo con cui queste somme furono elargite (e, in verità, anche le modalità di calcolo dell’ammontare complessivo contestato), stante la evidenziata accezione generica e onnicomprensiva adoperata dall’attore pubblico in citazione – il quale si limita a riprendere la corrispondente indicazione desumibile dalla denuncia di danno erariale e dagli statini, rinunciando a dettagliarne maggiormente le voci, eventualmente attraverso più accurate indagini sul punto – può, tuttavia, farsi risalire buona parte di tali elargizioni con sufficiente grado di certezza, attraverso l’analisi della documentazione versata in atti, all’indennità percepita dalla Tornisiello, nel corso degli anni, a titolo di premio incentivante per i maggiori recuperi ICI.
Al riguardo, la convenuta ha, peraltro, documentato già in fase cautelare (alleg. n. 3 e ss.), l’esistenza di:
– un regolamento ICI (approvato con delibera di c.c. n. 78/1998) e successive deliberazioni giuntali, che attribuivano al personale dell’ufficio tributi una quota parte della percentuale del tributo riscosso (3%) e dei maggiori incassi derivanti da accertamenti in rettifica e favorevole esito di cause tributarie (5%);
– una delibera di g.m. (la n. 155/2003), con la quale venne fissata in € 6.799,00 annue lorde una specifica indennità per il recupero ICI (e TARSU) al capo settore tributi;
– la delibera di g.m. n. 100 del 8.6.2006, di aumento ad € 11.657,00 della suddetta indennità al suddetto responsabile (la Tornisiello), tenuto conto dei recuperi effettuati;
– una delibera di g.m. n. 163 del 27.7.2010, di conferma della misura della predetta indennità, tenuto conto del cospicuo aumento degli incassi (da € 299 mila circa ad € 1.644.220,00), riducendosi la percentuale di prelievo sul riscosso (dal 3-5% allo 0,71%).
Alla luce dell’apporto documentale offerto dalla convenuta, può dirsi che vi fosse la base giuridica e amministrativa per procedere alla liquidazione di tale indennità aggiuntiva (oltre a quella di posizione e risultato), potendo la stessa, diversamente da quanto opinato dalla Procura, cumularsi con il trattamento accessorio (di risultato: v. parere ARAN RAL n. 1117), a titolo di incentivo ex art. 59, d.lgs. n. 446/97.
Invero, pur essendo mancata l’allocazione delle pertinenti risorse nell’apposito fondo ex art. 15 c.c.n.l. 1.4.99 per la successiva erogazione in sede di contrattazione integrativa e sulla base di valutazione postuma dei risultati ex art. 17 c.c.n.l., in aumento all’indennità di risultato del titolare di p.o. (cfr. art. 8 c.c.n.l. 5.10.2001), risulta per tabulas che la Tornisiello era l’unica che poteva godere di siffatta indennità aggiuntiva, non essendovi altri soggetti implicati nell’attività in questione e non potendo di tale indennità beneficiare altra categoria di personale, essendo l’emolumento vincolato a quella specifica funzione (v. parere ARAN citato). Non va sottaciuto che l’esclusiva preposizione della convenuta alla suddetta funzione è confermata anche dalla relazione segretariale del 18.10.2019, così come è stato dalla prevenuta anche dimostrato, in sede giudiziale, l’incremento di produttività nella riscossione del tributo.
Sicchè, in disparte ogni valutazione circa l’illiceità della condotta contestata, quantomeno sotto il profilo della mancata doverosa astensione nell’istruttoria delle delibere di conferimento delle somme (su cui C. conti, Sez. I App. n. 420/2016), non v’è concretamente un danno ingiusto da risarcirsi. Va evidenziato, invero, che, a differenza del caso deciso con la precitata sentenza, di conferma di precedente decisione di questa Sezione su caso analogo (riguardante, però, un dirigente autoliquidantesi somme a tale titolo non predeterminate), qui l’importo è stato fissato preventivamente dall’organo politico e non rimesso all’arbitrio della Tornisiello, mentre l’eventuale istruttoria da costei compiuta nel predisporre la delibera, sebbene viziata dal conflitto di interessi, non è in grado di incidere causalmente sul danno perchè, come chiarito, tali somme non erano da ripartirsi tra più soggetti (come nel caso precedentemente deciso), ma non potevano erogarsi che a costei.
Le percentuali di partecipazione ai maggiori introiti, peraltro sono pienamente in linea col dettato di legge e addirittura ridotte (0,71%) quando l’incremento dei recuperi è divenuto importante.
Nel periodo in contestazione (2007-ottobre 2014), risultano erogate a titolo di “indennità comp.(lementare?) incarico gestionale”, da ritenersi afferenti al recupero ICI, € 85.520,00 [10.690,03(importo annuo dell’indennità)x8(annualità 2007-2014], perfettamente in linea con quanto disposto in via regolamentare dal comune di Sant’Agata di Puglia, secondo quanto più sopra chiarito.
Non sembrano spettare, invece, alcuna delle ulteriori indennità liquidate, come da prospetto allegato alla nota n. 4275/2016, cui rimanda sinteticamente la Procura per la generica quantificazione delle somme non dovute. In particolare, il differenziale tra quanto a vario titolo contestato (€ 99.497,86) e quanto spettante (€ 85.520,00), pari a € 17.266,86, non trova adeguato riscontro in atti amministrativi e presupposti normativi che lo legittimi.
Come accennato, la Procura non distingue partitamente le singole voci retributive indebitamente elargite, mentre la difesa della convenuta si sforza apprezzabilmente di dare una qualche indicazione (sia per i compiti concernenti la liquidazione degli usi civici che per le funzioni di vicaria del settore amministrativo comunale). Tuttavia, basandosi sul prospetto allegato alla nota n. 4275 cit., possono ricondursi a tali non dovute elargizioni solo gli importi liquidati a titolo di “progettazione interna” (per complessivi € 26.878,58) e “indennità di responsabilità” (€ 14.497,16), per un totale di € 41.375,74, che però eccedono la domanda risarcitoria proposta sul punto che, andrà, dunque contenuta, per il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, nel solo differenziale innanzi indicato.
In particolare, quanto all’indennità per liquidazione usi civici – dedotta dalla difesa a giustificazione parziale delle maggiori somme erogate a tale titolo e quantificata in € 6.000,00 (indennità che trova fondamento nella delibera di g.m. n. 275/05), la stessa non competeva alla Tornisiello, chè norma analoga a quella per l’ICI non si ritrova con riguardo a tale attività e qualsiasi emolumento ulteriore avrebbe dovuto liquidarsi in seno alla retribuzione accessoria.
Di tale illecita liquidazione, però, ne risponde costei, quale responsabile del settore in uno con i componenti di giunta che hanno deliberato l’erogazione, non convenuti.
Parimenti è a dirsi con riguardo all’indennità in sostituzione del segretario e comunque del responsabile del servizio amministrativo (pure dalla stessa convenuta indicata quale causa giustificativa delle maggiori erogazioni e quantificata in complessivi € 26.527,77).
Emerge, invero, ex actis, (cfr. prod. documentale di parte convenuta) che le sono stati erogati aumenti, attribuendogli quota parte della analoga indennità di posizione. Tuttavia, questo modus procedendi è errato perchè si sarebbe dovuto erogare una somma non superiore al 25% dell’indennità di risultato e previa verifica degli obiettivi (v. parere ARAN n. 1610/2013).
La Tornisiello, peraltro, risulta firmataria del parere di regolarità tecnica su tutte le delibere che hanno disposto siffatto emolumento, nonchè autrice delle determine di liquidazione di tali incentivi a se stessa , pertanto, deve risponderne in concorso con i componenti di giunta.
In definitiva, tenuto conto delle debite e indebite elargizioni innanzi vedute e dell’apporto causale dei componenti di giunta approvanti delibere non conformi a legge, variamente succedutisi nel periodo (condotte da valutarsi incidenter tantum, ex art. 83, comma 2, c.g.c.), può condannarsi la convenuta ad un importo determinato, anche in applicazione del potere riduttivo dell’addebito, ex art. 52, t.u.C.d.c. (stante il maggior impegno lavorativo profuso dalla prevenuta e il vantaggio comunque ritratto dall’ente per il maggior lavoro), in € 5.000,00 complessive.
In ordine all’esplicazione del potere in parola, invero, va precisato, in generale, che la Sezione non ritiene emergere dagli atti di causa una conclamata, intenzionale e preordinata volontà della Tornisiello di appropriarsi di emolumenti non dovutile, pur certamente sussistendo una inescusabile negligenza (colpa grave) nell’applicare le norme di legge e contrattuali regolanti la materia, sicchè non sussiste un elemento psicologico ostativo alla concessione del veduto beneficio processuale.
V
La quarta partita di danno erariale, rubricata come “differenze paga oraria, spese processuali e indennità di vigilanza”, per l’importo di € 2.784,24 [cfr. citazione, pagg. 10-11, sub lett. 2.D)], risulta pure emendata dal requirente in sede d’udienza, riducendosi la somma dovuta ad € 1.828,24, ritenendo il p.m., anche a seguito degli esiti del supplemento istruttorio disposto dalla Sezione, che vada espunta la voce riguardante l’indennità di vigilanza percepita, in quanto effettivamente dovuta, mentre, in ordine alle differenze sulla paga oraria, costui s’è rimesso alle valutazioni del Collegio.
Su quest’ultima componente di danno va accolta l’eccezione, sollevata dalla convenuta, di nullità della citazione per indeterminatezza del suo oggetto, ai sensi dell’art. 86 c.g.c., limitandosi la Procura genericamente ad asserirne la non debenza (per assenza di atti giustificativi), ma senza meglio individuare il contesto normativo e amministrativo nella cui cornice essa si dovrebbe inquadrare, così – nei fatti – invertendo l’onere della prova sul punto. Del resto, lo stesso p.m. d’udienza si è rimesso alle valutazioni collegiali in merito.
Non si ritiene, tuttavia, di disporre l’integrazione iussu iudicis della domanda sul punto, ex art. 86, comma 7, c.g.c., in relazione alla irrisorietà della posta e alla prevalenza da darsi al principio di concentrazione e celerità del processo, ex artt. 3-4 c.g.c.
Diversamente, non dovute risultano le spese legali (dell’importo di € 800,00), liquidate alla prevenuta e giustificate dalla difesa con riguardo alla condanna di contribuenti in giudizi tributari, il cui patrocinio è stato conferito alla Tornisiello (v. alleg. 20-21, cost. seq.).
Invero, la liquidazione delle spese in favore dell’amministrazione resistente va necessariamente e intuibilmente incamerata dall’ente stesso e non può attribuirsi al funzionario patrocinatore che alcuna spesa si accolla nell’espletamento del servizio. Laddove, poi, per spese processuali dovesse intendersi la liquidazione giudiziale degli onorari di difesa in favore dell’ente vittorioso, deve considerarsi che, ai sensi dell’art. 27 c.c.n.l. ee.ll. 14.9.2000, i soli enti dotati di avvocatura interna possono prevedere la liquidazione di compensi professionali aggiuntivi a seguito di sentenza favorevole, ciò che nel caso di specie non si rinviene.
Manca, dunque, effettivamente la base giuridica, provvedimentale e fattuale per percepire i detti compensi, sicchè tale voce dovrà computarsi quale danno erariale (€ 800,00).
Come accennato, la Procura ha “rinunciato” con espressa emendatio libelli alla domanda risarcitoria riguardante l’indebita elargizione dell’indennità di vigilanza (pari a € 956,00) su cui, pertanto, questa Sezione non ha da pronunciarsi. D’altronde, la convenuta ha, comunque, dimostrato (alleg. nn. 21-22 e 28, memoria sequestro), la quantomeno parziale spettanza dell’emolumento, posto che lo stesso, contrariamente a quanto inizialmente sostenuto dal requirente è dovuto, sebbene in misura ridotta, anche in favore di coloro che non svolgono le funzioni di cui all’art. 5, l. n. 65/86 (€ 780,30 circa l’anno lorde: cfr. art. 37 comma 1, lett. b) c.c.n.l. 6.7.95 e art. 16, c.c.n.l. 22.1.2004).
Va tenuto conto, al riguardo, che, quanto al requisito dell’appartenenza all’area di vigilanza di cui alla cennata norma, dagli atti esibiti in sede di modifica del provvedimento di sequestro (cfr. determine nn. 87-89 del 2007, citate nell’ordinanza collegiale n. 86/2019), si evince il pieno coinvolgimento della predetta responsabile del settore finanziario anche nelle funzioni di polizia municipale. Diversamente da quanto opinato dall’organo segretariale nella relazione da ultimo depositata, poi, il parere ARAN n. 1301 espressamente ammette siffatto emolumento a personale non avente compiti di polizia giudiziaria, pubblica sicurezza, ecc., all’uopo distinguendo due indennità, entrambe previste dall’art. 37 comma 1, lett. b) cit., primo e secondo periodo.
La quinta (e ultima) partita di danno erariale, dell’importo di € 12.538,95, concernente sanzioni e interessi su cartella esattoriale per asserito mancato assolvimento, da parte della Tornisiello, di taluni adempimenti fiscali di legge [cfr. citazione, pagg. 12-14, sub lett. 2.E)], non emendata dalla Procura, risulta solo parzialmente sussistente.
In disparte la problematica sussistenza del requisito dell’attualità del nocumento, stante l’avvenuta rateizzazione (peraltro riferentesi a due cartelle e non alla sola contestata), delle somme da corrispondersi fino al 2022 (per € 738,00 mensili: cfr. nota settore finanziario del comune di Sant’Agata di Puglia, prot. n. 5061 del 16.6.2016, e relativi allegati, versata in atti dalla Procura) – sicchè, in tesi, potrebbero, allo stato, farsi valere solo i versamenti finora effettuati – la quota di sanzione, che pure rappresenta senz’altro un danno patrimoniale ingiusto, costituendo un esborso privo di utilità per il comune, deve ritenersi elidersi col corrispondente beneficio acquisito dall’Erario statale per effetto dell’incameramento della sanzione stessa e in applicazione della regola dei vantaggi già veduta.
Non ignora questo Collegio che il tema è dibattuto nella stessa giurisprudenza: nondimeno, ritiene più aderente alla ratio dell’art. 1, comma 1 bis, l n. 20/94, quanto sostenuto dalla tesi favorevole (ex plurimis et amplius, C. conti, Sez. Giurisd. Sardegna, n. 5/2016; in parte, vedasi anche Sez. Giurisd. Lazio, n. 493/2012, cui breviter si rinvia, ex art. 17, comma 1, disp. att. c.g.c.).
Il danno andrà ridotto, dunque, a soli interessi e spese, pari a € 1.511,97. Di esso dovrà rispondere la convenuta in quanto effettivamente preposta al settore competente (quello finanziario), in base agli atti di organizzazione interna del comune di Sant’Agata di Puglia, all’assolvimento degli obblighi fiscali concernenti il tempestivo versamento delle ritenute IRPEF, anno 2012, sugli stipendi del personale comunale, discendenti dall’invio del mod. 770 all’Agenzia delle entrate. La convenuta si limita, peraltro, unicamente ad eccepire, a propria discolpa, un presunto (ma indimostrato), deficit di cassa, impediente il tempestivo versamento delle ritenute.
Alla luce delle superiori argomentazioni, in definitiva la Tornisiello risponderà degli illeciti a lei ascritti, nella complessiva misura di € 33.428,91 (19.752,7+6.364,24+5.000,00+800,00+1.511,97), oltre rivalutazione monetaria, dalla data di perfezionamento degli stessi, da individuarsi al momento delle indebite elargizioni in suo favore, ovvero del pagamento delle somme portate in cartella.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate dalla segreteria in calce alla presente decisione.
Alla condanna della convenuta segue, parimenti, la conversione in pignoramento del sequestro sui suoi beni a suo tempo autorizzato, convalidato e modificato, sulla scorta dei cennati provvedimenti cautelari (ord. nn. 101/2018 e 86/2019) e fino a concorrenza del suddetto importo, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 686 c.p.c., richiamato dall’art. 80, c.g.c.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, definitamente pronunciando nel giudizio di responsabilità amministrativa iscritto al n. 34317 del registro di segreteria, disattesa ogni contraria istanza, eccezione o deduzione, accoglie parzialmente la domanda attorea e, per l’effetto,
CONDANNA
TORNISIELLO Maria Anna Gerarda, come sopra meglio generalizzata, al pagamento, in favore del comune di Sant’Agata di Puglia (FG), della somma di € 33.428,91 oltre rivalutazione monetaria, nei sensi di cui in motivazione, e interessi legali dalla data di pubblicazione della presente sentenza.
Manda alla segreteria per le comunicazioni di rito.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5.12.2019.
Il Relatore-Estensore Il Presidente
(f.to Aurelio Laino) (f.to Francesco Paolo Romanelli)
Ai sensi dell’art. 31, comma 5, del D. Lgs. 26 Agosto 2016 n. 174, le spese di giustizia del presente giudizio, sino a questa decisione, si liquidano in € 950,40.
Funzionario Amministrativo
(f.to Francesco Gisotti)
Depositata in segreteria il 13/01/2020
Il Funzionario
(f.to Dott. Francesco Gisotti)
COPIA SU SUPPORTO INFORMATICO CONFORME ALL’ORIGINALE DOCUMENTO SU SUPPORTO CARTACEO composta di n. 23 pagine, esistente presso la Segreteria della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Puglia.
Bari, 13/01/2020
