Gli incentivi previsti dal Codice dei contratti pubblici a seguito della Legge di bilancio 2018
La problematica inerente l’incentivo per funzioni tecniche, disciplinato dall’art. 113 del Codice dei contratti pubblici, ha impegnato gli operatori e i commentatori sin da subito dopo la sua entrata in vigore. Tra le numerose questioni, le più significative sono state quelle inerenti il diritto transitorio, l’ambito di applicazione soggettivo e il rispetto dei tetti di spesa inerenti il trattamento accessorio del personale interessato. Per quest’ultimo aspetto, è stata determinante la qualificazione giuridica della spesa per l’erogazione dell’incentivo infatti, prima della riforma del 2016, gli incentivi, essendo pertinenti ai soli appalti di lavori pubblici (volti alla realizzazione e/o conservazione del patrimonio immobiliare dell’ente pubblico), erano considerati spese di investimento, iscritte nel titolo II della spesa e perciò escluse dal tetto del salario accessorio previsto dall’art. 9, comma 2-bis, D.L. n. 78 del 2010 (Corte dei Conti, SS.RR. Delib. n. 51 del 2011). Come noto, la nozione di “spesa di investimento” è più restrittiva di quella di spesa in conto capitale, in quanto inclusiva delle sole erogazioni di denaro pubblico cui faccia riscontro l’acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell’Ente che lo effettua (Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 30/SEZAUT/2015/QMIG e n. 17/SEZAUT/2017/FRG). Successivamente alla riforma del 2016, gli incentivi per funzioni tecniche di cui al citato art. 113 del Codice, essendo aperti anche agli altri contratti di appalto pubblico di servizi e forniture di beni, sono stati qualificati spese di parte corrente, dunque come normali oneri economici di personale. Tanto aveva stabilito la Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, con la Delib. n. 7 del 2017 la quale aveva inoltre ravvisato l’assenza di un altro requisito essenziale per sottrarre l’incentivo dalle limitazioni di spesa (nella richiamata Delib. n. 51 del 2011), e cioè che esso non va (più) a «remunerare “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili” acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla P.A.». Analoghe conclusioni erano state date dalla medesima sezione, con la Delib. n. 24 del 2017. Le attività enumerate dall’art. 113 citato sono state selezionate dal legislatore per la loro specifica attitudine a produrre «effetti performanti» e di vigilanza sulla spesa (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Veneto, Delib. n. 338 del 2017). Viste le novità qualificatorie, la Corte aveva affermato che la disposizione «trova applicazione esclusivamente alle attività realizzate con riferimento a bandi pubblicati dopo la sua entrata in vigore» (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, Delib. n. 177 del 2017). In tal senso, anche l’Anac, con comunicato reso in data 13 settembre 2017 in ordine all’applicabilità temporale degli incentivi inerenti le funzioni tecniche in occasione dell’approvazione del nuovo codice dei contratti, aveva affermato che “ciò che rileva ai fini dell’individuazione della disciplina normativa applicabile è il compimento delle attività oggetto di incentivazione”.
Con la Legge di Bilancio 2018, il Legislatore ha inserito un nuovo comma nell’art. 113, secondo cui: Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.
La Sezione regionale di controllo per l’Umbria, con Delib. n. 14 del 2018, ha rilevato che, con il citato comma 526 dell’art. 1, L. n. 205 del 2017, “il legislatore ha voluto, pertanto, chiarire come gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto” ed ha concluso per l’esclusione degli incentivi tecnici dal computo rilevante ai fini dall’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75 del 2017 rilevando che l’art. 113, ai commi 1 e 2, già dispone che tutte le spese afferenti gli appalti di lavori, servizi o forniture devono trovare imputazione sugli stanziamenti previsti per i predetti appalti; che l’individuazione dei soggetti aventi diritto all’incentivo avviene tenendo conto delle funzioni “tecniche” garantendo l’incentivo ai dipendenti pubblici che le espletano e che non si determina un ampliamento indeterminato della spesa in esame in quanto lo stesso sistema normativo contiene regole che consentono di determinare e contenere la spesa del personale, evitando che la stessa assuma un carattere incontrollato.
La Sezione regionale di controllo per la Puglia, con Delib. n. 9 del 2018, ha invece ritenuto insufficienti gli argomenti ermeneutici a sostegno della esclusione degli incentivi dal tetto del trattamento economico accessorio dei dipendenti interessati. Ciò perché l’appostazione contabile degli incentivi di natura tecnica nell’ambito del “medesimo capitolo di spesa” previsto per i singoli lavori, servizi o forniture non potrebbe mutarne la natura di spesa corrente trattandosi, in ogni caso, di emolumenti di tipo accessorio spettanti al personale e conseguentemente la contabilizzazione prescritta ora dal legislatore (apparentemente diretta a qualificare tale spesa nell’ambito della spesa per investimenti) non sembra poter consentire di desumere sic et simpliciter l’esclusione di tali risorse dalla spesa del personale e dalla spesa per il trattamento accessorio.
La Sezione regionale di controllo della Lombardia, con Delib. n. 54 del 2018, ha inoltre ribadito che nel computo del tetto di spesa ora previsto dal comma 2 dell’art. 23, D.Lgs. n. 75 del 2017 rientrano tutte le risorse stanziate in bilancio dall’ente con destinazione al trattamento accessorio del personale, indipendentemente dall’origine delle eventuali maggiori risorse, proprie dell’ente medesimo, a tal fine destinate. Se, infatti, il legislatore ha inteso adoperare locuzioni quali “l’ammontare complessivo delle risorse” destinate al “trattamento accessorio del personale” è perché ha voluto comprendere nel limite stabilito, al di fuori di fattispecie tipiche ed eccezionali, anche le eventuali entrate, proprie dell’ente, ulteriori rispetto a quelle presenti nei fondi delle risorse decentrate.
La Sezione regionale di controllo della Lombardia con la Delib. n. 40 del 2018, dopo una complessa ed articolata analisi delle varie questioni interpretative connesse all’introduzione del comma 5-bis nell’art. 113 del Codice dei contratti pubblici, ha deciso di sottoporre alla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti le seguenti questioni di massima aventi carattere di interesse generale per tutte le amministrazioni aggiudicatrici:
1) se debbano essere considerati nel vincolo generale di finanza pubblica, posto al complessivo trattamento economico accessorio, dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017, gli incentivi disciplinati dall’art. 113, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 50 del 2016, aventi fonte in una disposizione di legge speciale, che individua le autonome risorse finanziarie a cui devono essere imputati, nonché gli specifici tetti, complessivi ed individuali, che devono essere osservati nell’erogazione;
in via subordinata
2) se debbano essere considerati nel vincolo generale di finanza pubblica, posto al complessivo trattamento economico accessorio, dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017, gli incentivi disciplinati dall’art. 113, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 50 del 2016, aventi fonte in una disposizione di legge speciale, che individua le autonome risorse finanziarie a cui devono essere imputati, nonché gli specifici tetti, complessivi ed individuali, che devono essere osservati nell’erogazione, in quanto sussistono i presupposti della destinazione a predeterminate categorie di dipendenti per prestazioni professionali che potrebbero essere affidate a personale esterno, con conseguente incremento di costi per le amministrazioni;
in ulteriore subordine
3) quali siano le concrete modalità contabili che le amministrazioni aggiudicatrici devono adottare per osservare la regola dell’eventuale sottoposizione degli incentivi previsti dall’art. 113, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 75 del 2017, al limite complessivo posto al trattamento economico accessorio dall’art. 23, comma 2, del medesimo decreto.
Corte dei conti-Lombardia, Sez. contr., Delib. 16 febbraio 2018, n. 40
