12/06/2019 – Utilizzo del cumulo del budget assunzionale (indistinto) per l’assunzioni di dirigenti a tempo indeterminato negli enti locali

La Commissione straordinaria del Comune di Manduria ha inoltrato alla Sezione Regionale di controllo della Puglia una richiesta di parere in ordine alla programmazione dei fabbisogni del personale per il triennio 2019-2021 tenuto conto della modifica introdotta dall’art. 4 del Decreto legislativo n.75/2017 all’art. 6 del Testo unico sul pubblico impiego del 2001 e dei vincoli di spesa del personale vigenti.

Il comune richiedente formulava alla Sezione i seguenti quesiti:

2 )con riferimento specifico alla dirigenza, nella spesa per cessazioni utile a generare capacità assunzionali, ai sensi dell’art. 3, comma 5 del d.l. n. 90/2014, debbano essere computate le sole cessazioni del personale dirigenziale di ruolo ovvero anche quelle dei dirigenti reclutati ai sensi dell’art. 110, comma 1 TUEL;

Il Collegio, verificando in primis i requisiti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva e rilevando la sussistenza di entrambi i presupposti, si pronunciava nel merito dei tre quesiti posti dell’amministrazione locale alla luce della normativa vigente e dei principali indirizzi giurisprudenziali ricostruendo il complesso quadro normativo di riferimento.

Premetteva la Sezione che il Decreto Madia, nel riformulare l’art. 6 del Testo Unico del Pubblico Impiego, ha introdotto un significativo elemento di novità in quanto ha rovesciato il rapporto tra la dotazione organica e i fabbisogni del personale nel senso che se precedentemente era la dotazione organica a determinare i fabbisogni del personale attualmente è la valutazione dei fabbisogni tramite apposito Piano a definire le modalità di soddisfacimento del fabbisogno di personale. Le nuove disposizioni non alterano però i limiti di finanza pubblica alla spesa del personale di cui ai commi 557 e seguenti della legge finanziaria 2007, nel testo attualmente vigente, ove si dispone: “ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte alla razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico, nonché al contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa (comma 557);

– in caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto – previsto dall’art. 76, comma 4, del d.l. 25.6.2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla l. 6.8.2008, n. 133) per l’ipotesi di mancato rispetto del patto di stabilità interno – di: i) procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; ii) stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della medesima disposizione (comma 557-ter);

– dal 2014 gli enti assicurano, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale «con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione» (co. 557-quater, introdotto dal co. 5-bis dell’art. 3 del d.l. n. 90/2014).

Viene poi evidenziato che, successivamente l’art. 3, comma 5, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90 (convertito, con modificazioni, dalla l. 11 agosto 2014, n. 114)  ha nuovamente rimodulato le percentuali assunzionali rispetto al personale cessato (c.d. turn over); è stato, infatti previsto che «Negli anni 2014 e 2015 le Regioni e gli Enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente. (…). La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell’80 per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere dall’anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall’articolo 1, commi 557, 557 bis e 557-ter, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. A decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente (…)».

Il legislatore, poi, è nuovamente intervenuto sulla materia con l’art. 1, comma 228, della l. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che, per quanto di interesse in questa sede, così dispone: «Le amministrazioni di cui all’articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e successive modificazioni, possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente».

Ricorda la Sezione pugliese che in merito ai rapporti fra l’art. 3, comma 5 del d.l. n. 90/2014 e la disposizione da ultimo richiamata si è pronunciata  la Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 16/2016/QMIG, secondo cui «la normativa di cui all’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014 …, allo stato attuale, deve reputarsi sostituita e da disapplicare, ai sensi dell’art. 1, comma 228, della l. n. 208/2015 ove, si prevede una forte limitazione alla possibilità di turn-over rispetto alle previsioni indicate dal d.l. n. 90/2014».

Alla luce di detto quadro normativo di riferimento, il Collegio della Puglia in merito al primo quesito dell’istante in ordine alla possibilità di determinazione di un unico budget assunzionale utilizzabile indistintamente per personale dirigenziale e non mediante il cumulo dei valori economici delle capacità assunzionali maturate nel triennio 2019/2021 e degli eventuali resti inutilizzati degli anni precedenti, in luogo di  due distinti budgets per ciascuna categoria considerata, ha rilevato il non uniforme orientamento delle Sezioni Regionali.

Difatti, la Sezione Regionale di Controllo per il Lazio (deliberazione n. 21/2018/PAR) ha concluso per la necessità di distinguere i due budgets di categoria sulla base dello statuto della dirigenza pubblica.

Secondo i giudici laziali la ratio dello statuto è quella di costituire una dirigenza pubblica di natura manageriale i cui correlati atti di pianificazione e programmazione della dirigenza devono destinare una idonea provvista finanziaria che tenga conto del trattamento fondamentale e variabile collegato alla retribuzione di posizione e di risultato. Ne consegue pertanto una connaturale differenziazione tra area dirigenziale e non finalizzata al reclutamento di distinte tipologie di personale.

A conclusioni differenti è giunta la Sezione Regionale di Controllo della Lombardia (deliberazione 222/2018/PAR) che in merito a un quesito formulato alla Sezione in merito all’utilizzo di resti assunzionali di personale di qualifica non dirigenziale per l’assunzione di dirigenti ha affermato che l’art. 5 del D.L. 90/14 non fa distinzione tra personale di qualifica dirigenziale e non. I Giudici lombardi citando la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 25/SEZAUT/2017/ QMIG nel punto in cui “dal vigente quadro normativo non vengano in definitiva determinati (…) diversi budget assunzionali» e che «per calcolare il contributo alla capacità assunzionale della cessazione del dirigente, non si applichi qui la norma speciale per il turn over prevista dall’art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015, che è limitata al personale non dirigenziale», hanno quindi concluso nel senso della possibilità di utilizzare la spesa conseguente alla cessazione di personale dirigenziale e non dirigenziale per il calcolo della capacità assunzionale destinabile ad una unità con qualifica dirigenziale, secondo le percentuali ordinarie, facendo riferimento al solo art. 3 comma 5 del d.l. n. 90/2014.

Il Collegio pugliese ha pertanto ritenuto di sottoporre  la questione  al Presidente della Corte dei Conti per l’eventuale deferimento alla Sezione Autonomie o alle Sezioni Riunite al fine di una corretta funzione nomofilattica della Corte nell’interpretazione delle disposizioni di diritto.

In merito al secondo quesito formulato dall’ente,  vertente  sul computo della spesa per cessazioni  dei dirigenti reclutati ai sensi dell’art. 110 del Tuel nella spesa complessiva utile a generare capacità assunzionale ex art. 3 comma 5 del D.l. n. 90/2014, il Collegio ha dato una risposta negativa in quanto la ratio della richiamata disposizione del Tuel è finalizzata all’affidamento di incarichi dirigenziali  a contratto di natura fiduciaria ed a tempo determinato:  ne consegue che la relativa spesa per cessazione non genera, come noto, capacità assunzionali da utilizzare per contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato di cui all’art.36, comma 1, del d.lgs 165/2001.

In ordine al terzo quesito  relativo  all’operatività del  divieto di cui all’art. 2 comma 10 bis del D.l. n. 95/2012 di incrementare il numero degli uffici dirigenziali se non con disposizione di legge, il Collegio fa presente che la norma è applicabile solo agli uffici dirigenziali delle amministrazioni statali ed equiparate.

Alla luce di detta lettura e in relazione al predetto quesito la Sezione ragionevolmente afferma che la copertura nel piano triennale del fabbisogno del personale di posti ulteriori rispetto a quelli ricoperti al 31 dicembre 2018 per gli enti locali sia estesa a qualsiasi tipologia di personale dirigenziale, sulla base di una attenta e motivata valutazione emergente da detto Piano. 

Detto approdo, pertanto, di fatto sembra confermare una parte della conclusione cui lo scrivente è giunto nell’ambito del commento alla deliberazione n.4/SEZAUT/2019/FRG della Sezione delle Autonomie[1]. Ovvero la possibilità di istituire figure dirigenziali in enti locali ove queste non erano prevista nell’originaria dotazione organica. In detto commento, infatti si afferma: “…(..) potrebbe ritenersi che non solo per gli enti minori, come riconosciuto dalla Sezione delle Autonomie, sia ammesso un turn over elastico basato sulla sostituzione ex comma 562 di un rapporto a tempo pieno con più rapporti parziali ma, potrebbero ipotizzarsi ulteriori scenari riguardanti gli enti con 1000 o più abitanti. Ad esempio, mediante la previsione in un PTFP, ad esempio, in enti che non avevano posti dirigenziali nella “ex” dotazione organica ma solo plurime posizioni organizzative, della soppressione di alcune di queste e della loro sostituzione, in termini di correlativa spesa di personale,  con una posizione dirigenziale di nuova istituzione. Ciò ovviamente in base ad adeguate motivazioni che si riscontrino sia sul modello organizzativo (modifica regolamentare) sia su quello di gestione del fabbisogno di personale (PTFP) a nulla ostando, in tal circostanza, la formulazione dell’art. 1, comma 557, della richiamata Legge 296/2006 ove, lettera b) del primo periodo, in relazione all’esigenza di una “..riduzione delle spese di personale, (…) garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale” ove nella detta norma si prevede vadano adottate “….azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia ..” rivolte alla “..razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico”. Infatti, sarebbe un controsenso che, a fronte della scomparsa dell’istituto della dotazione organica, sostituito da uno strumento più flessibile come quello del livello di spesa potenziale massima da gestire mediante il PTFP, si ritenesse ancora operativa una norma come quella sopra richiamata che poteva trovare, si una collocazione, ma nel periodo storico della sua emanazione, caratterizzato quest’ultimo dall’introduzione di veri e propri blocchi del turn over di personale sulla cui operatività si fondavano i richiamati stringenti vincoli, anche per gli enti locali, in materia di controllo della spesa di personale e di sostituzione dei cessati. Norma che, oltretutto suggeriva, e non imponeva, alle amministrazioni destinatarie di ridurre le posizioni dirigenziali quale soluzione finalizzata a realizzare  la “..razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici….”.

[1] Giampiero Pizziconi: Le capacità assunzionali degli enti locali minori. Commento alla deliberazione n. 4/SEZAUT/2019/QMIG della Sezione delle Autonomie. Parte II. In questa Rivista….