Incarico legale a soggetto esterno al Comune per memoria illustrativa da inviare alla Corte dei Conti: possibile danno erariale
di Federico Gavioli – Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista
La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Campania, con la deliberazione n. 97 depositata in segretaria il 1 agosto 2018, ha affermato che il Comune che ha difficoltà a fornire risposte esaustive alla Corte dei Conti a seguito di chiarimenti richiesti, non può farsi assistere da un legale esterno per la predisposizione della memoria illustrativa e, di conseguenza, è da valutare se tale comportamento comporta la presenza di un illecito amministrativo-contabile, a carico dei responsabili dell’ente locale.
Il contenzioso
Un Comune aveva aderito alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) ai sensi dell’art. 243-bis, D.Lgs. n. 267 del 2000(TUEL); con delibera (ordinanza istruttoria) n. 34 del 2017 della Corte dei Conti, Sezione di controllo della Campania si sono ordinate, ai fini di una esaustiva e approfondita valutazione del PRFP approvato dal Comune in questione, una serie di integrazioni istruttorie, da eseguire in parte a cura della Commissione ex art. 155 del TUEL ed in parte a cura dello stesso Ente locale.
Non essendo stati in tal modo acquisiti, tuttavia, tutti gli elementi necessari a valutare la congruenza del piano presentato dall’ente locale ai fini del riequilibrio economico-finanziario, la Sezione della Corte dei Conti ha ritenuto necessario, ai fini della decisione, un ulteriore approfondimento istruttorio, volto alla verifica degli aspetti ancora non sufficientemente chiariti allo stato degli atti, con cui venivano richieste al Comune una serie di integrazioni documentali.
L’Ente locale ha provveduto a fornire riscontro a tale richiesta ma la Corte dei Conti regionale ha ritenuto di richiedere ulteriori chiarimenti.
Il Comune ha, quindi, presentato memoria illustrativa, redatta da professionista legale all’uopo incaricato. In tale memoria si è risposto ai singoli punti di criticità indicati e descritti nella relazione di deferimento della Corte dei Conti regionale.
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale: cenni
I comuni e le province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli artt. 193 e 194, D.Lgs. n. 267 del 2000, cd. TUEL, non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio rilevate, possono ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’art. 243-bis, D.Lgs. n. 267 del 2000. La predetta procedura non può essere iniziata qualora sia decorso il termine assegnato dal Prefetto, con lettera notificata ai singoli consiglieri, per la deliberazione del dissesto.
La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutività, alla competente sezione regionale della Corte dei Conti e al Ministero dell’interno.
Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale deve tenere conto di tutte le misure necessarie a superare le condizioni di squilibrio rilevate e deve, comunque, contenere:
a) le eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei Conti;
b) la puntuale ricognizione, con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevati, dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio;
c) l’individuazione, con relative quantificazione e previsione dell’anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio, per l’integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni, a partire da quello in corso alla data di accettazione del piano;
d) l’indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Al fine di assicurare il prefissato graduale riequilibrio finanziario, per tutto il periodo di durata del piano, l’ente:
a) può deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita, anche in deroga ad eventuali limitazioni disposte dalla legislazione vigente;
b) è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi, di cui all’art. 243, comma 2, D.Lgs. n. 267 del 2000 ed è tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda individuale prevista dalla lettera a), del medesimo art. 243, comma 2 del medesimo TUEL;
c) è tenuto ad assicurare, con i proventi della relativa tariffa, la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto;
d) è soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale previsto dall’art. 243, comma 1, del TUEL;
e) è tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi conservati in bilancio, stralciando i residui attivi inesigibili o di dubbia esigibilità da inserire nel conto del patrimonio fino al compimento dei termini di prescrizione, nonché una sistematica attività di accertamento delle posizioni debitorie aperte con il sistema creditizio e dei procedimenti di realizzazione delle opere pubbliche ad esse sottostanti ed una verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione;
f) è tenuto ad effettuare una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi obiettivi di riduzione della stessa, nonché una verifica e relativa valutazione dei costi di tutti i servizi erogati dall’ente e della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipati e dei relativi costi e oneri comunque a carico del bilancio dell’ente;
g) può procedere all’assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento in deroga ai limiti di cui all’art. 204, comma 1 del TUEL, previsti dalla legislazione vigente, nonché accedere al Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all’art. 243-ter del citato TUEL, a condizione che si sia avvalso della facoltà di deliberare le aliquote o tariffe nella misura massima prevista dalla lettera a), che abbia previsto l’impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i fini istituzionali dell’ente e che abbia provveduto alla rideterminazione della dotazione organica ai sensi dell’art. 259, comma 6, del TUEL, fermo restando che la stessa non può essere variata in aumento per la durata del piano di riequilibrio .
L’analisi della Corte dei Conti regionale
Il collegio contabile evidenzia preliminarmente, dopo una meticolosa ricostruzione dei fatti che, in linea generale, la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ha come presupposto l’impossibilità per l’ente di ripristinare l’equilibrio di bilancio e dare copertura “credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale” alla situazione debitoria complessiva fuori bilancio attraverso gli strumenti ordinariamente previsti dagli artt. 188, 193 e 194 del TUEL.
I giudici contabili, richiamando le linee guida della Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 5/SEZAUT/2018/INPR) rilevano che le “situazioni di sofferenza finanziaria suscettibili di ricorso al piano di riequilibrio, vanno distinte con chiarezza da quelle riconducibili all’area di applicazione degli ordinari istituti di ripiano del disavanzo ex art. 188 del TUEL.
L’art. 243-bis, comma 1, del TUEL individua quali presupposti per il ricorso alla procedura di riequilibrio, la concomitante sussistenza di “squilibri strutturali in grado di provocare il dissesto finanziario” ed insufficienza delle misure di cui agli artt. 193 (deliberazione di salvaguardia degli equilibri di bilancio) e 194 (riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio) del TUEL, per il superamento delle condizioni di squilibrio rilevate. Lo squilibrio si individua, sostanzialmente, nell’incapacità di adempiere alle proprie obbligazioni secondo esigibilità a causa della mancanza di risorse effettive a copertura della spesa e, solitamente, della correlata mancanza o grave carenza di liquidità disponibile; tale squilibrio è “strutturale” quando il deficit, da disavanzo di amministrazione o da debiti fuori bilancio, esorbita le ordinarie capacità di bilancio e di ripristino degli equilibri e richiede mezzi ulteriori, extra ordinem (in termini di fonti di finanziamento, dilazione passività, ecc.).
Occorre precisare che il ricorso all’utilizzo improprio dello strumento eccezionale e straordinario in luogo di quello ordinario (ripianamento negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura ai sensi dell’art. 188 del TUEL) rende inammissibile il piano di riequilibrio”.
Il collegio contabile evidenzia che nel caso in esame il Comune aveva conferito uno specifico incarico a un avvocato esterno per la predisposizione di una memoria illustrativa con le controdeduzioni ai rilievi e alle criticità evidenziate dal magistrato istruttore.
Tali controdeduzioni sono state considerate dal collegio contabile prive di sostanziali risoluzioni alle problematiche poste dal magistrato istruttore, tanto da ordinare all’ente locale, nel termine di sessanta giorni, di adottare misure correttive necessarie a evitare il disequilibrio emerso, nonché con formale invito a fornire tutte le informazioni richieste e mai evase.
Il collegio contabile, infine, ha disposto la trasmissione della presente delibera alla Procura della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per la Campania, per valutare la sussistenza di illecito amministrativo-contabile in relazione al conferimento d’incarico a professionista legale per la predisposizione di memoria illustrativa per l’odierna pubblica adunanza, nonché dell’illecito di cui all’art. 30, comma 15, L. n. 289 del 2002.
Corte dei conti-Campania, Sez. contr., Delib., 1 agosto 2018, n. 97
