Il nuovo concetto di fabbisogno del personale nella P.A. consente l’utilizzo di due part-time per un dipendente cessato
di Federico Gavioli – Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista
La Corte dei Conti – sezione delle autonomie – con la deliberazione n. 4 del 1 aprile 2019, nell’esaminare il nuovo concetto di fabbisogno del personale negli enti locali rileva che l’autonomia del Comune consente di utilizzare il personale in modo flessibile permettendo di assumere due part-time per il dipendente cessato.
Il fatto
Un Sindaco di un Comune della Sardegna per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, ha inoltrato alla Sezione del controllo per la Regione Sardegna una richiesta di parere, ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. n. 131 del 2003, in merito alla corretta applicazione dell’art. 1, comma 562, L. 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), che, in relazione agli enti di piccole dimensioni (non sottoposti, pertanto, al patto di stabilità interno), così dispone: “le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558” (personale cd. “stabilizzato”).
Il quesito posto dal Comune era finalizzato a sapere “se, nel rispetto del corrispondente ammontare della spesa di personale dell’anno 2008, l’ente debba anche contenere il numero di unità da assumere rispetto al numero delle cessazioni (tante assunzioni quante cessazioni intervenute), oppure se possa procedere a più assunzioni (part time) a fronte di un’unica cessazione (full time). Si chiede ad esempio se l’ente possa assumere due part-time a 18 ore a fronte di una sola cessazione full time a 36 ore, indipendentemente dalle categorie professionali di appartenenza ma con il rispetto del tetto di spesa complessivo del 2008”.
La Sezione del controllo per la Regione Sardegna, valutata positivamente la concomitante sussistenza dei requisiti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva del richiesto parere, ha evidenziato la sussistenza di un contrasto fra Sezioni territoriali in merito all’interpretazione del richiamato articolato di legge. Nello specifico il contrasto interpretativo emerge fra l’orientamento espresso dalla stessa Sezione della Sardegna con deliberazione n. 67/2012/PAR e quello più di recente espresso dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata con deliberazione n. 35/2018/PAR.
La Sezione della Sardegna, infatti, ha fornito una interpretazione del dato normativo nel senso della necessaria corrispondenza numerica tra cessazioni intervenute e capacità assunzionale, all’uopo ritenendo che l’utilizzo del criterio dell’equivalenza della spesa avrebbe potuto creare effetti in controtendenza rispetto all’esigenza di contenimento del numero dei dipendenti pubblici posti dalla norma vincolistica in quanto “… utilizzare il criterio dell’equivalenza della spesa (risparmio di spesa derivante dalle cessazioni = spesa nuove assunzioni) per gli enti non soggetti al patto di stabilità, potrebbe portare al paradosso che a fronte di un’unica cessazione l’Ente si troverebbe nelle condizioni di potere procedere a più assunzioni fino al totale utilizzo del risparmio di spesa ottenuto a fronte dell’unica cessazione intervenuta” (cfr. Sezione del controllo per la Regione Sardegna, deliberazione n. 67/2012/PAR).
Per converso, la Sezione regionale di controllo per la Basilicata (deliberazione n. 35/2018/PAR), in un caso sovrapponibile a quello all’esame, tenuto conto dell’orientamento espresso dalle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti con la deliberazione n. 52/2010/CONTR, ha ritenuto che il limite previsto dall’art. 1, comma 562, L. n. 296 del 2006, attenga unicamente al tetto di spesa previsto e non anche ad una corrispondenza numerica tra personale cessato e quello assumibile, all’uopo precisando che “la facoltà di procedere alle assunzioni soggiace agli altri vincoli presenti nell’ordinamento (….), ma soprattutto è di fondamentale importanza assicurare il raggiungimento dell’obiettivo di fondo della norma e cioè l’invarianza della spesa per il personale quale condizione per mantenere l’equilibrio di bilancio”.
In conseguenza, la Sezione sarda, ha rimesso al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie “se, per la corretta applicazione dei limiti assunzionali di cui all’art. 1, comma 562, L. n. 296 del 2006, sia possibile che a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, si possa procedere a più assunzioni a tempo parziale, nel rispetto della spesa del personale dell’anno 2008″, all’occorrenza rilevando che il comma 562 non prevede alcuna limitazione con riferimento al livello funzionale, basandosi principalmente sul rispetto del limite di spesa complessiva.
L’analisi della Sezione delle autonomie
I giudici contabili evidenziano preliminarmente che per i Comuni di minori dimensioni (cd. “fuori patto”) la norma di riferimento principale è il comma 562, dell’art. 1, L. 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) e s.m.i., che ha posto due criteri per il contenimento della spesa di personale degli stessi stabilendo sia il tetto massimo finanziario (vincolo di spesa), che non deve superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008 (in origine era il 2004), sia il limite alle nuove assunzioni (vincolo assunzionale), consentite solo “nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell’anno precedente”.
Tale ultima espressione è stata interpretata dalla giurisprudenza contabile nel senso di “cessazioni intervenute successivamente all’entrata in vigore della disposizione (comma 562) anche con riferimento a esercizi rifluenti nell’anno precedente a quello nel quale si intende effettuare l’assunzione”.
La norma trova applicazione anche successivamente alle novelle legislative che hanno sostituito il patto di stabilità interno con il nuovo vincolo dell’equilibrio di bilancio, generalizzato per tutti i Comuni, in virtù di quanto stabilito dalla legge di Stabilità 2016 (L. 28 dicembre 2015, n. 208) che all’art. 1, comma 762, ha disposto l’ultrattività delle “disposizioni di cui all’art. 1, comma 562, L. 27 dicembre 2006, n. 296, e le altre disposizioni in materia di spesa di personale riferite agli enti che nell’anno 2015 non erano sottoposti alla disciplina del patto di stabilità interno”, ossia i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti come stabilito dall’art. 31, comma 1, L. 12 novembre 2011, n. 183 (legge di Stabilità 2012).
I giudici contabili osservano che, in relazione al vincolo assunzionale, gli indirizzi interpretativi non sono univoci, in quanto gli orientamenti emersi si sono fondati su percorsi diversi che hanno valorizzato, talvolta, il dato testuale della norma vincolistica ritenendo necessaria la corrispondenza numerica tra cessazioni intervenute e capacità assunzionale.
In altri casi, invece, si è privilegiato il criterio logico sistematico dell’equivalenza della spesa in grado di superare l’elemento letterale al fine di rendere più ragionevole la portata del vincolo restrittivo, all’occorrenza sostenendo che, fermi restando tutti gli altri presupposti normativi cui soggiace la facoltà di procedere alle assunzioni, il limite previsto dall’art. 1, comma 562, L. n. 296 del 2006, attiene unicamente al tetto di spesa previsto e non anche ad una corrispondenza numerica tra personale cessato e quello assumibile (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia: deliberazioni n. 28 e 31/pareri/2007 e n. 33/pareri/2008; Sezione regionale di controllo per la Basilicata: deliberazione n. 35/2018/PAR).
La stessa Sezione sarda, rimeditando sull’orientamento già in precedenza espresso, è pervenuta alla conclusione che “un’interpretazione del menzionato comma nel senso di consentire unicamente una sostituzione “per teste” del personale cessato e/o una sostituzione con corrispondenza di funzioni e categoria professionale, potrebbe risultare ingiustificatamente limitativa dell’autonomia organizzativa dell’ente locale” ed ha suggerito di risolvere il rappresentato contrasto interpretativo in chiave evolutiva.
Come anche chiarito dalle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei Conti “l’interpretazione delle norme che pongono limiti alla spesa per il personale deve fondarsi su una lettura sistematica, cercando di riportare coerenza in un complesso affastellato di disposizioni e deve essere, comunque, orientata nella direzione che le norme perseguono e cioè il contenimento della spesa pubblica. Appare, quindi ragionevole che debbano dispiegare pienamente effetto le misure che sono indirizzate al raggiungimento dell’obiettivo del contenimento della spesa, ma non sembra ammissibile che tali misure possano produrre effetti ulteriori quando l’obiettivo del contenimento della spesa sia già stato raggiunto. In tale ultima ipotesi esse si tradurrebbero in irragionevoli limitazioni alle prerogative di auto organizzazione degli enti di dubbia ammissibilità nel panorama delle misure di coordinamento finanziario che possono essere adottate nei confronti degli enti di autonomia territoriale” (cfr. Sezioni riunite deliberazione n. 52/Contr/2010 cit.).
Le conclusioni
Per la Corte dei Conti le amministrazioni, all’interno del limite finanziario massimo (spesa potenziale massima), “ottimizzando l’impiego delle risorse pubbliche, perseguendo obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini mediante l’adozione del piano triennale dei fabbisogni di personale (in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le apposite linee di indirizzo) possono procedere all’eventuale rimodulazione della dotazione organica in base ai fabbisogni programmati “garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione”.
Ne consegue, quindi, che la messa a regime del nuovo sistema basato sull’effettivo fabbisogno di personale permetterà di superare la regolazione delle consistenze attraverso il rigido governo del turn over atteso anche che viene prevista espressamente la disciplina per la garanzia degli equilibri di finanza pubblica e dei vincoli.
Corte dei Conti, Sez. Autonomie, Delib., 1 aprile 2019, n. 4
