08/02/2019 – Conflitto di interessi di un amministratore locale.

Il Comune, sentito anche per le vie brevi, chiede un parere in merito alla posizione rivestita da un assessore comunale, che ha svolto l’attività di revisore dei conti presso un consorzio partecipato dall’Ente medesimo, sotto il profilo dell’esistenza di possibili cause di incompatibilità o di conflitto di interessi per lo stesso. 

In particolare, premesso che il soggetto in riferimento è stato eletto consigliere comunale nel giugno 2017 e ha cessato di essere revisore del consorzio a luglio 2018, atteso che il Comune ha approvato nel mese di ottobre 2018 il bilancio consolidato con i bilanci dei propri organismi ed enti strumentali e delle società controllate e partecipate relativo all’esercizio 2017[1], nel cui novero è compreso il consorzio nel quale lo stesso ha prestato l’attività di revisore, l’Ente desidera sapere se, sul presupposto dell’eventuale esistenza di una qualche forma di incompatibilità/conflitto di interessi in capo all’amministratore locale, la delibera consiliare di cui sopra (cfr. delibera di ottobre 2018) possa risultare affetta da qualche vizio di legittimità. 

Sentito il Servizio finanza locale, con riferimento alla fattispecie in esame, si formulano le seguenti considerazioni giuridiche generali. 

In primis, pare che per il soggetto di cui si discute non venga in rilevo alcuna causa di incompatibilità prevista dalla legge: ciò sia dal punto di vista della carica di amministratore locale sia sotto quello dell’aver svolto l’attività di revisore dei conti per il consorzio. 

In particolare, si ricorda come un esame delle eventuali cause di incompatibilità o ineleggibilità che possono investire gli amministratori locali deve essere effettuato in chiave di stretta interpretazione, rifuggendo da qualsiasi tipo di estensione analogica delle stesse, atteso che le cause ostative all’espletamento del mandato elettivo incidono direttamente sul diritto di elettorato passivo, alla luce della riserva di legge in materia posta dall’articolo 51 della Costituzione. 

Premesso un tanto, sotto il primo profilo pare non ricorrano i presupposti per l’applicazione di alcuna delle fattispecie indicate all’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267[2]. Tra queste si cita, escludendosene l’applicazione, quella di cui al comma 1, num. 3), secondo la quale non può ricoprire la carica di consigliere comunale “il consulente legale, amministrativo e tecnico che presta opera in modo continuativo in favore delle imprese di cui ai numeri 1) e 2) del presente comma” (l’impresa nel caso di specie sarebbe rappresentata dal consorzio). 

Come rilevato dal Ministero dell’Interno in un proprio parere[3] che affrontava una questione analoga a quella in esame[4], non si può infatti qualificare l’organo di revisione quale consulente amministrativo o tecnico del consorzio. 

Ad analoghe conclusioni si perviene analizzando la posizione del soggetto in riferimento sotto il profilo dell’incarico di revisore dei conti del consorzio. Al riguardo la norma da prendere astrattamente in esame è l’articolo 236 del TUEL[5] ai sensi del quale: “1. Valgono per i revisori le ipotesi di incompatibilità di cui al primo comma dell’articolo 2399 del codice civile[6], intendendosi per amministratori i componenti dell’organo esecutivo dell’ente locale. 

2. L’incarico di revisione economico-finanziaria non può essere esercitato dai componenti degli organi dell’ente locale e da coloro che hanno ricoperto tale incarico nel biennio precedente alla nomina, dal segretario e dai dipendenti dell’ente locale presso cui deve essere nominato l’organo di revisione economico-finanziaria e dai dipendenti delle regioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane e delle unioni di comuni relativamente agli enti locali compresi nella circoscrizione territoriale di competenza. 

3. Omissis”. 

In particolare non ricorrono i presupposti per l’applicazione del comma 1 del citato articolo 236 TUEL[7], mancando il requisito del controllo tra consorzio e comune richiesto dall’articolo 2399, primo comma, lett. b), cod. civ. ivi richiamato[8]. 

Quanto all’ulteriore questione afferente la legittimità o meno della delibera assunta dal consiglio comunale, con la partecipazione del consigliere in argomento, avente ad oggetto l’approvazione del bilancio consolidato dell’ente con i bilanci dei propri organismi ed enti strumentali e delle società controllate e partecipate, in via preliminare si ricorda che non compete a questo Ufficio esprimersi in merito alla legittimità degli atti degli enti locali, stante l’avvenuta soppressione del regime dei controlli ad opera della riforma costituzionale n. 3/2001. 

Pur tuttavia, di seguito si effettuano una serie di valutazioni giuridiche sulla tematica in riferimento che si ritiene possano essere di utilità all’Ente che ha posto il quesito. 

In particolare la norma da prendere in considerazione è l’articolo 78, comma 2, TUEL il quale recita: “Gli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L’obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado”. 

Alla luce delle considerazioni in appresso indicate pare che nel caso di specie manchino le condizioni per ritenere sussistente l’obbligo di astensione del consigliere comunale in relazione all’approvazione della predetta delibera. 

In via generale si ricorda che la giurisprudenza[9] ha più volte affermato che la norma in commento è espressione di un obbligo generale di astensione dei membri di collegi amministrativi che vengano a trovarsi in posizione di conflitto di interessi in quanto portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con quello pubblico. 

Con riferimento specifico all’approvazione dei provvedimenti normativi o di carattere generale, al cui interno deve ricondursi anche la fattispecie in esame, la norma ha disciplinato l’obbligo di astensione in modo tale che la sua violazione possa verificarsi solo in presenza di un interesse immediato, diretto e specifico dell’amministratore (o dei suoi parenti o affini) e non di un interesse genericamente non definito. 

Quanto alla delibera di approvazione del bilancio consolidato con i bilanci dei propri organismi ed enti strumentali e delle società controllate e partecipate, assunta dal consiglio comunale, si rileva che esso, ai sensi del principio applicato n. 4/4 di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, consiste in “un documento contabile a carattere consuntivo che rappresenta il risultato economico, patrimoniale e finanziario del «gruppo amministrazione pubblica» […]. Il bilancio consolidato è quindi lo strumento informativo primario di dati patrimoniali, economici e finanziari del gruppo inteso come un’unica entità economica distinta dalle singole società e/o enti componenti il gruppo, che assolve a funzioni essenziali di informazione, sia interna che esterna, funzioni che non possono essere assolte dai bilanci separati degli enti e/o società componenti il gruppo né da una loro semplice aggregazione”. 

Il Servizio finanza locale sull’argomento ha precisato come trattasi di un documento che consiste principalmente in un “assemblaggio” tecnico di bilanci di esercizio singolarmente approvati ed opportunamente adattati secondo regole tecniche precise per permetterne il consolidamento. 

Attesa la natura del bilancio consolidato in uno con le funzioni ad esso proprie[10], considerato il fatto che il bilancio consolidato viene redatto sulla base dei documenti contabili trasmessi dagli enti partecipati, i quali costituiscono documenti “perfetti” nel senso che si tratta di atti già approvati nelle rispettive sedi (per quel che rileva in questa sede, approvati dagli organi competenti del consorzio), produttivi di effetti e non impugnabili dagli amministratori dell’ente capogruppo (il Comune), parrebbe seguire l’inesistenza di un interesse immediato e diretto del consigliere comunale con riferimento all’approvazione della delibera in argomento. 

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[1] L’approvazione consiliare, pertanto, benché intervenuta quando il consigliere comunale non era più revisore dei conti del consorzio, afferiva, tuttavia, a documenti contabili del consorzio sui quali lo stesso aveva svolto la sua attività di revisore dei conti. 

[2] Né di quelle contenute all’articolo 60 TUEL le quali benché volte a individuare specifiche ipotesi di ineleggibilità, qualora sopraggiungano nel corso del mandato trovano applicazione in forza dell’estensione contenuta all’articolo 63, comma 1, num. 7) TUEL. 

[3] Ministero dell’Interno, parere del 25 maggio 2010. 

[4] Si trattava di un componente dei revisori dei conti di un consorzio tra comuni eletto consigliere comunale in uno degli enti locali facenti parte del consorzio. 

[5] Tale norma si applica al consorzio in forza del rinvio contenuto all’articolo 2, comma 2, TUEL il quale recita: “Le norme sugli enti locali previste dal presente testo unico si applicano, altresì, salvo diverse disposizioni, ai consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali”. Peraltro si ricorda che l’articolo 24 (Disciplina in materia di revisione economico-finanziaria degli enti locali) della legge regionale 17 luglio 2015, n. 18 stabilisce che: “In materia di revisione economico-finanziaria degli enti locali si applica la normativa statale, salvo quanto previsto dalla legge regionale”. 

[6] L’articolo 2399, primo comma, del cod. civ. recita: “Non possono essere eletti alla carica di sindaco e, se eletti, decadono dall’ufficio: 

a) omissis; 

b) il coniuge, i parenti e gli affini entro il quarto grado degli amministratori della società, gli amministratori, il coniuge, i parenti e gli affini entro il quarto grado degli amministratori delle società da questa controllate, delle società che la controllano e di quelle sottoposte a comune controllo; 

c) omissis”. 

[7] Non si prende, invece, in esame la fattispecie contemplata al comma 2 dell’articolo 236 TUEL nella parte in cui sancisce che l’incarico di revisione economico-finanziaria non possa essere esercitato dai componenti degli organi dell’ente locale atteso che essa introduce una causa di incompatibilità per il revisore contabile che sia amministratore nel medesimo ente (consorzio) nel quale esercita il proprio mandato elettivo. 

[8] La relazione di controllo tra Comune e consorzio andrebbe, infatti, valutata alla luce dell’articolo 2359 del cod. civ. il quale stabilisce che: “Sono considerate società controllate: 

1) le società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria; 

2) le società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria; 

3) le società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa”. 

[9] Tra le altre, T.A.R. Piemonte, Torino, sez. I, sentenza del 24 ottobre 2014, n. 1623; Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza del 28 gennaio 2011, n. 693. 

[10] A tal riguardo, il punto 1 dell’Allegato 4/4 al D.Lgs. 118/2011 stabilisce che il bilancio consolidato deve consentire di : “a) sopperire alle carenze informative e valutative dei bilanci degli enti che perseguono le proprie funzioni anche attraverso enti strumentali e detengono rilevanti partecipazioni in società […]; b) attribuire alla amministrazione capogruppo un nuovo strumento per programmare, gestire e controllare con maggiore efficacia il proprio gruppo comprensivo di enti e società; c) ottenere una visione completa delle consistenze patrimoniali e finanziarie di un gruppo di enti e società che fa capo ad un’amministrazione pubblica, incluso il risultato economico”.