Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sugli incarichi dirigenziali a tempo determinato
A. Bianco (La Gazzetta degli Enti Locali 5/7/2016)
I vincoli di durata massima e di motivazione per le assunzioni flessibili dettati dall’articolo 36 non si applicano a quelle dei dirigenti. Anche per queste assunzioni occorre rispettare il vincolo della dichiarazione di indisponibilità previsto dalla Legge di Stabilità 2016. Gli oneri per queste assunzioni, anche se rimborsati da altre PA, vanno incluse nel tetto di spesa per le assunzioni flessibili. Sono queste le principali indicazioni dettate di recente dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti.
Il rapporto con le assunzioni a tempo determinato
La sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del Molise, deliberazione n. 94 dello scorso 1 giugno, ci dice che non si applicano –in virtù della natura eccezionale- al conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ex articolo 110 comma 1, del d.lgs. 267/2000, i vincoli di motivazione della natura eccezionale e limitata del rapporto, nonché quelli di durata massima triennale dettati per le assunzioni flessibili dall’articolo 36 del d.lgs. 165/2001.
In premessa si conferma che “il divieto di assunzione introdotto dal comma 424 (nda della legge di stabilità 2015) per consentire la prioritaria ricollocazione del personale provinciale in soprannumero destinatario delle procedure di mobilità, avendo ad oggetto esclusivamente le assunzioni a tempo indeterminato, disciplina un fenomeno diverso da quello degli incarichi a contratto ex art. 110 T.U.E.L., notoriamente caratterizzati dalla natura flessibile”. Quindi si ribadisce che i vincoli dettati per l’assorbimento del personale in sovrannumero degli enti di area vasta non producono effetti su queste assunzioni.
Venendo al punto centrale della pronuncia si chiarisce la “inapplicabilità alla tipologia di incarichi di cui al comma 1 del citato art. 110 T.U.E.L. delle disposizioni di cui all’articolo 36 del d.lgs 165/2001, nel punto in cui si prescrive che le assunzioni relative al lavoro flessibile possano essere effettuate solo per rispondere ad esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale”. Viene citato al riguardo il seguente dato: “con l’art. 110, comma 1, si prevede un strumento utilizzabile al fine di dare copertura a posti già previsti dalla dotazione organica; il che certifica trattarsi di esigenze assolutamente non eccezionali o temporanee. Inoltre, mentre l’art. 36 fa riferimento in generale a contratti di lavoro flessibili diversi da quello di lavoro subordinato a tempo indeterminato, l’art. 110 comma 1 presuppone la presenza di posti in questo caso dirigenziali in dotazione e regolamenta le modalità di affidamento degli incarichi”. Le amministrazioni possono dare corso a questo tipo di assunzioni solamente nel rispetto dei vincoli di ricorso a procedure selettive pubbliche ed aventi natura paraconcorsuale.
Una ulteriore differenza rispetto alle regole in vigore in materia di assunzioni a tempo determinato ordinarie è dato dalla diversa durata massima: per quelli di cui all’articolo 110 del d.lgs. 267/2000 la durata del mandato amministrativo del sindaco “rappresenta l’unico limite temporale esplicitamente considerato dalla normativa speciale in materia di enti locali e, di conseguenza, costituisce la soglia di massima estensione dell’incarico, anche laddove per il medesimo sia stato previsto un termine minimo di durata, per pura ipotesi, ancora non scaduto al momento della conclusione del mandato elettivo. La norma, invero, contempla un’ipotesi di decadenza ex lege del dirigente a contratto, il quale, per effetto della scadenza del mandato amministrativo, subisce infatti una caducazione automatica, senza che, a tal fine, sia necessario adottare alcun provvedimento o atto”.
Viene infine indicata dalla deliberazione la necessità di rispettare una condizione ulteriore: applicando i principi dettati per tutte le PA dall’articolo 19 del d.lgs. 165/2001 “risulta applicabile anche agli incarichi dirigenziali conferiti ex art. 110, comma 1, TUEL, il presupposto negativo dato dalla non rinvenibilità nei ruoli dell’amministrazione della specifica qualificazione professionale posseduta dell’incaricato”.
La dichiarazione di indisponibilità
La deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti del Lazio n. 87 del 24 giugno chiarisce che ai comuni è preclusa la possibilità di coprire i posti dirigenziali scoperti alla data del 15 ottobre 2015 al di fuori dei casi espressamente previsti dalla l. 208/2015, tranne che ciò sia assolutamente indispensabile per garantire la “erogazione di servizi essenziali”. Tale vincolo si deve applicare anche alle assunzioni a tempo determinato ex articolo 110 del d.lgs. n. 267/2000.
La deliberazione non conviene con la lettura dei vincoli alle assunzioni di dirigenti dettati dalla legge n. 208/2015 nella lettura fornita dalla Conferenza Unificata dello scorso 14 aprile e conferma le indicazioni fornite dalla magistratura contabile della Puglia nel parere n. 73/2016.
Alla base di tale conclusione le seguenti motivazioni:
- le regole dettate dal comma 219 della Legge di Stabilità 2016 non innovano le disposizioni che regolamentano le assunzioni dei dirigenti: queste disposizioni intervengono sulla legittimità di questo tipo di assunzioni “con qualsivoglia tipologia contrattuale”, quindi siano esse a tempo indeterminato che determinato;
- a disposizione ha una natura transitoria e determina il “congelamento” dei posti che non erano coperti alla data del 15 ottobre 2015;
- essa vuole dare attuazione, cristallizzando sia la situazione degli organici dirigenziali sia la relativa spesa, tanto al processo di radicale riforma della dirigenza pubblica dettato dalla legge n. 124/2015, cd riforma Madia, quanto alla trasformazione delle province e delle città metropolitane ed alla connessa esigenza di offrire una garanzia al personale ed ai dirigenti di tali amministrazioni;
- essa ha carattere speciale ed opera in modo retroattivo, producendo i suoi effetti di cancellazione sui contratti stipulati dopo il 15 ottobre dello scorso anno;
- essa ha natura cogente, come dimostrato dalla scelta legislativa di indicare espressamente quali sono le eccezioni;
- si applica a tutte le pubbliche amministrazioni.
Per cui, a differenza del prima citato parere della Conferenza Unificata, le eccezioni al vincolo della indisponibilità sono dettate espressamente da parte del legislatore. Per cui non vanno in deroga i posti coperti a tempo determinato ex articolo 110 d.lgs. 267/2000 e neppure quelli che si intende coprire con la stessa procedura.
La deliberazione consente una deroga a tale vincolo per la necessità di garantire “la corretta erogazione di servizi essenziali secondo elementari principi di ragionevolezza e non contraddizione dell’ordinamento”. Il che determina come conseguenza che le amministrazioni possono procedere in questo senso, ma con una forte assunzione di responsabilità.
Il tetto di spesa
Il tetto di spesa per le assunzioni flessibili dei dirigenti può essere derogato solamente per quelle finanziate interamente dalla Unione Europea o da privati e non per quelle finanziate da altre amministrazioni pubbliche. Sono queste le principali indicazioni dettate dalla deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Puglia n. 120 del 30 maggio 2016.
In premessa, leggiamo che: “la spesa per il personale dirigenziale assunto ai sensi dell’articolo 110, primo comma, del UEL deve essere computata ai fini del rispetto del limite di cui all’articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010”, cioè per i comuni che hanno rispettato il tetto di spesa del personale nella soglia massima del 100% della spesa sostenuta per le assunzioni flessibili nel 2009.
Non si possono utilizzare, per finanziare queste assunzioni, i resti delle capacità assunzionali a tempo indeterminato e non vi sono impedimenti alle assunzioni di questo personale nel biennio 2015/2016; solamente alle province è impedito il ricorso ad assunzioni di qualunque tipo, ivi comprese quelle a tempo determinato. Per cui “la vigenza della normativa dettata dal comma 424 della legge di stabilità 2015 non impedisce agli enti il ricorso a forme di contratto di lavoro a tempo determinato, anche nelle forme previste dall’articolo 110 del TUEL, nel rispetto della disciplina dettata dall’articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 .. E’ opportuno che gli enti valutino, con estrema cautela il ricorso a forme assunzionali che, a seconda delle modalità di configurazione concreta, potrebbero eludere le finalità sottese al richiamato comma 424, con conseguente nullità del relativo contratto ai sensi dell’articolo 1344 del codice civile”.
Non si deve ritenere possibile una deroga al tetto di spesa per le assunzioni flessibili dei dirigenti “nella ipotesi di rimborso da parte del piano di zona per i servizi sociali della spesa del personal sostenuta dall’ente”. Si perviene a questa conclusione sulla base della “assenza di una espressa disciplina derogatoria prevista ex lege. Infatti i vincoli imposti dal legislatore .. devono considerarsi cogenti e, in assenza di una specifica previsione normativa, si ritiene di potere escludere dal computo della spesa di personale solo gli importi derivanti da contratti di assunzione il cui costo sia totalmente finanziato a valere su fondi dell’Unione Europea o privati”.
