Permesso di costruire in deroga e aumento della superficie coperta: il caso delle urbanizzazioni secondarie
di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale
Istanza di permesso di costruire in deroga per realizzare attività commerciali e di servizio: la dimensione dell’interesse pubblico
Una società ha presentato istanza per il rilascio di un permesso di costruire in deroga per la realizzazione di una media struttura di vendita e di ambulatori medici con annessa area a parcheggio, alla quale è seguita la deliberazione comunale con cui l’Amministrazione ha dovuto pronunciarsi in merito alla sussistenza del pubblico interesse a concedere la deroga relativa alle destinazioni d’uso, ritenendo lo stesso integrato dai seguenti elementi:
– rifunzionalizzazione di un immobile da tempo dismesso, già destinato alla cantieristica navale, che costituisce fattore di degrado del tessuto urbano circostante;
– realizzazione di numerosi posti auto destinati alla collettività, ulteriori rispetto a quelli pertinenziali all’esercizio commerciale, in una zona caratterizzata da modesta disponibilità di parcheggi pubblici;
– realizzazione sul piano di copertura dell’immobile di un manufatto di 190 mq. che sarà ceduto al Comune per ospitarvi un ambulatorio medico;
– creazione di 25/30 nuovi posti di lavoro, con impegno delle società richiedenti, per un periodo di 10 anni, a privilegiare l’assunzione di residenti nel Comune ospitante;
– riqualificazione degli spazi pubblici limitrofi.
Inoltre, va rilevato che la destinazione ad ambulatorio prevede la cessione degli spazi al Comune in proprietà superficiaria.
In seguito alla deliberazione è stata adottata determinazione di conclusione della Conferenza di servizi, che si è espressa favorevolmente alla realizzazione del progetto.
I due provvedimenti sono stati impugnati davanti al T.A.R., rispettivamente con ricorso principale e con motivi aggiunti, da parte di un’associazione di commercianti. Ma il Tribunale ha rigettato il ricorso perché inammissibile per difetto di legittimazione in capo all’associazione, in quanto la stessa, agendo per la tutela degli interessi di una parte dei commercianti, non risulta legittimata a impugnare gli atti relativi ad un intervento edilizio preordinato all’insediamento di una media struttura di vendita. Anche la controinteressata proponente l’investimento potrebbe iscriversi a tale associazione, che inoltre difetta del requisito della stabilità, essendo stata costituita in coincidenza con la presentazione del progetto, e non ha fornito il numero attuale degli aderenti.
Nel merito, il giudice di primo grado ha ritenuto comunque infondato il ricorso, in quanto la realizzazione di un volume destinato ad ambulatorio, oltre ad essere compatibile con la disciplina derogatoria prevista dall’art. 14, comma 1, D.P.R. n. 380/2001, si evidenzia quale opera di urbanizzazione secondaria, e pertanto non rileva ai fini della qualificazione dell’intervento in termini di nuova costruzione piuttosto che di ristrutturazione.
L’appello davanti al Consiglio di Stato: la questione della legittimazione dell’associazione di commercianti
Con la Sentenza del Consiglio di Stato n. 2585 del 23 aprile 2020, il Collegio d’appello ha respinto il ricorso con motivazione diversa rispetto alla tesi sostenuta dal Tribunale in primo grado, ritenendo il ricorso ammissibile, ma infondato nel merito. Sul fronte della legittimazione, sono stati richiamati i principi affermati dall’orientamento costante del Consiglio di Stato, recentemente richiamati dall’Adunanza plenaria, nella sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, secondo cui “gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative … oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie”. Pertanto, spontanei comitati o associazioni di cittadini possono ritenersi legittimati ad impugnare provvedimenti ritenuti lesivi di interessi comuni laddove dimostrino il possesso dei requisiti sostanziali elaborati dalla giurisprudenza, in merito a consistenza organizzativa, adeguata rappresentatività e collegamento stabile con il territorio ove svolgono l’attività di tutela degli interessi stessi (cd. vicinitas dell’ente rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e per la cui tutela l’ente esponenziale intende agire in giudizio), oltre a poter dimostrare che l’attività si è protratta nel tempo e il soggetto non si è costituito solo in funzione della impugnazione di singoli atti e provvedimenti.
La rilevanza delle urbanizzazioni secondarie sulla disciplina del permesso di costruire in deroga
Nel merito, il Collegio ha osservato che ai fini della qualificazione dell’intervento in termini di ristrutturazione o nuova costruzione, la normativa per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, ammette la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, “a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta” prima dell’intervento di ristrutturazione. Tuttavia, in relazione al caso specifico, per espressa disposizione normativa locale, sono definite opere di urbanizzazione secondaria l’insieme delle opere che costituiscono spazi ed attrezzature di fruizione collettiva a disposizione di un determinato bacino di utenza, oltre alle attrezzature culturali, sportive e sanitarie di uso pubblico regolato da apposita convenzione con il Comune. In conclusione – secondo la sentenza n. 2585/2020 – la realizzazione di un locale in sopraelevazione sulla copertura del fabbricato costituisce opera di urbanizzazione secondaria, non rilevando pertanto ai fini della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione piuttosto che come ristrutturazione, nei limiti in cui esso venga destinato a struttura sanitaria di uso pubblico secondo quanto previsto da apposita convenzione urbanistica.
Casi analoghi: il permesso di costruire in deroga in aree industriali
Le istanze di permesso di costruire in deroga per mutamento di destinazione hanno spesso ad oggetto interventi in aree industriali. In queste ipotesi, il fine di carattere generale che deve essere perseguito attraverso lo strumento in discorso è un beneficio per la collettività riveniente dal cambio di destinazione d’uso dell’immobile, ancorché in deroga alle destinazioni stabilite in sede di pianificazione territoriale. La disciplina è contenuta nell’art. 14, comma 1-bis, D.P.R. n. 380/2001, a mente del quale, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall’art. 31, comma 2, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni. Quest’ultima normativa, che fa parte del pacchetto liberalizzazioni varato dal Governo Monti, stabilisce che costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente , ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali possono prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.
Altre ipotesi: permesso di costruire in deroga e piano urbanistico attuativo
Con la Sentenza n. 2310 del 7 aprile 2020 il Consiglio di Stato ha stabilito che un intervento avente ad oggetto l’ampliamento di una struttura alberghiera già esistente e operativa, oltre che già servita da tutte le urbanizzazioni, non necessita di un piano urbanistico attuativo, proprio perché l’oggetto della domanda di permesso di costruire verteva sulla deroga alla cessione delle aree a standard, essendo l’area già totalmente urbanizzata con opere primarie e secondarie.
