03/05/2019 – Le principali pronunce e indirizzi della Corte dei Conti-15/30 aprile 2019

di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria e Vicesegretario del Comune di Serramazzoni

– La richiesta di parere ex art. 7, comma 8, L. n. 131 del 2003, se proveniente da organo non legittimato (quale il Responsabile del Servizio Economico Finanziario), è palesemente inammissibile sotto il profilo soggettivo.

– Le spese per la pubblicazione e la diffusione del periodico comunale, quand’anche dirette a finalità meramente informative dell’attività istituzionale dell’ente, sono riconducibili a spese di pubblicità e quindi soggette al limite di cui all’art. 6, comma 8, D.L. n. 78 del 2010, con la sola eccezione delle comunicazioni obbligatorie per legge.

– Le attività di soggetti terzi possono essere sostenute da un ente locale, laddove rappresentino una modalità alternativa e mediata di erogazione del servizio pubblico, siano svolte nell’interesse della comunità e siano ritenute utili per la stessa – in attuazione, quindi, dell’art. 118 Cost. – fermo restando lo scrupoloso rispetto delle forme di trasparenza e d’imparzialità, queste ultime presidiate dalla disciplina ex art. 12, L. n. 241 del 1990 e all’art. 26, D.Lgs. n. 33 del 2013. La concessione di contributi/sovvenzioni/altri vantaggi economici, pertanto, nei limiti funzionali predetti, dovrà essere sempre preceduta da idonee forme di pubblicità e avvenire a valle di procedure competitive, non potendosi mai tradurre in un soccorso finanziario tout court ad un ente terzo. Un’elargizione di denaro può essere erogata tenendo conto delle modalità d’utilizzo delle risorse pubbliche spese, non solo attraverso l’apprezzamento dei processi decisionali ed operativi adottati in concreto, ma anche attraverso un’idonea documentazione giustificativa a supporto, fermo restando che mai vi potrà essere una discrasia tra entrate e spese.

– Non è ammesso l’impiego di una parte delle risorse provenienti dall’imposta di soggiorno per soddisfare il fabbisogno finanziario prodotto dai servizi di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti.

– La ratio dell’art. 82, comma 1, TUEL, che stabilisce il dimezzamento dell’indennità di funzione degli Assessori comunali nei confronti dei dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa, consiste nel promuovere e riconoscere, compensandola, la totale dedizione dell’amministratore pubblico al perseguimento degli interessi della collettività, consentendogli di percepire somme che gli consentano di mantenere il necessario grado d’indipendenza economica per tutto il periodo di esercizio delle funzioni. La medesima, ovviamente, viene ad assumere minore pregnanza allorquando il singolo Assessore già percepisca un proprio stipendio come lavoratore dipendente, avendo scelto di non prendere il periodo di aspettativa previsto dalla legge. Proprio questa situazione e cioè il venire meno delle impellenti necessità di sostentamento economico, giustifica la riduzione dell’indennità al 50%. Il dimezzamento dell’indennità prevista per il sindaco lavoratore dipendente che non chiede l’aspettativa è una misura diretta a impedire la fruizione del doppio emolumento (stipendiale e indennitario) per intero, e non anche a soddisfare esigenze di contenimento della spesa pubblica.

– Il giudice dei conti fornisce chiarimenti in ordine all’interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 2, comma 1, L.R. Sicilia 27 del 2016, rubricata “Disposizioni in materia di autonomie locali e per la stabilizzazione del personale precario“.

– Le condizioni di carattere generale che devono sussistere ai fini dell’incentivabilità delle funzioni tecniche sono così riassumibili:

che l’Amministrazione sia dotata di apposito regolamento interno, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo e sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati; occorre a tal proposito rilevare che il comma 3, art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016, fa obbligo all’Amministrazione aggiudicatrice di stabilire “i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro” nel caso di “eventuali incrementi dei tempi o dei costi”: una condizione, questa, che collega necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto in conformità ai costi e ai tempi prestabiliti;

che le risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, siano ripartite, per ciascun’opera, lavoro, servizio e fornitura, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale;

che negli appalti relativi a servizi o forniture sia nominato il direttore dell’esecuzione;

che il relativo impegno di spesa sia assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro economico dell’appalto, attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato non superiore al 2% dell’importo dei lavori di manutenzione posti a base di gara;

che l’incentivo spettante al singolo dipendente non ecceda il tetto annuo lordo del 50% del trattamento economico complessivo.

Le ulteriori condizioni, che si cumulano alle suddette di carattere generale, affinché le attività tecniche, svolte in funzione di una corretta e spedita esecuzione delle attività di manutenzione ordinaria, possano costituire oggetto d’incentivazione, sono così riassumibili:

che alla base dell’affidamento vi sia una procedura di gara;

che l’attività manutentiva risulti caratterizzata da particolare complessità, tale da necessitare di uno sforzo supplementare affinché l’esecuzione del contratto rispetti i documenti a base di gara, il progetto, i tempi e i costi prestabiliti;

che le attività tecniche, amministrative e contabili svolte dai dipendenti, previamente accertate, siano strettamente collegate ai lavori manutentivi da eseguire.

Ciò posto, spetta all’ente la valutazione dell’occorrenza, in concreto, di attività effettivamente incentivabili.

Le previsioni legislative sull’acquisto di beni/servizi mediante strumenti di e-procurement (quali convenzioni Consip, MEPA, eccetera) rispondono ad esigenze di semplificazione e razionalizzazione del procedimento di provvista della p.a.; pertanto, laddove l’ente sia tenuto o decida di far ricorso a tali modalità di approvvigionamento, le attività indicate nell’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016, potrebbero, in concreto, non realizzarsi, con conseguente impossibilità di procedere all’erogazione dei connessi incentivi. Occorre tenere a mente che Consip mette a disposizione delle p.a. un’ampia gamma di differenziati strumenti d’acquisto e di negoziazione; la sussistenza del requisito della “gara” dipenderà quindi dal tipo di strumento adottato, ed una volta chiarito come spetti di conseguenza all’ente la valutazione circa l’occorrenza in concreto di attività effettivamente incentivabili, si deve anche affermare come, nello specifico, l’adesione ad una convenzione Consip già attiva non sia di per sé sufficiente ad integrare il requisito della gara, ed atto a giustificare l’incentivazione delle connesse funzioni amministrative svolte dal personale interno.

Posto poi che ricorra lo svolgimento di una delle attività elencate dall’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016 e che vi sia a monte una gara, l’incentivo può essere riconosciuto anche in relazione ad un appalto di servizi, ove, in analogia alle altre casistiche esaminate, ciò sia richiesto dalla particolare complessità dell’appalto, entro i limiti che possono essere così riassunti:

che l’Amministrazione sia dotata di apposito regolamento interno;

che le risorse finanziarie del fondo costituito ex art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, siano ripartite con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale;

che sia stato nominato il direttore dell’esecuzione;

che il relativo impegno di spesa sia assunto attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara;

che l’incentivo spettante al singolo dipendente non ecceda il tetto annuo lordo del 50% del trattamento economico complessivo;

che l’attività risulti caratterizzata da particolare complessità, tale da necessitare di uno sforzo supplementare affinché l’esecuzione del contratto rispetti i documenti a base di gara, i tempi ed i costi prestabiliti.

La normativa contabile non pone un limite inferiore alla quota d’incentivi (sempre determinata a partire dall’importo posto a base di gara e dal trattamento economico in godimento), ma soltanto limiti superiori. Tuttavia, la previsione di funzioni incentivate è intrinsecamente legata all’esigenza di razionalizzazione della spesa pubblica, attuata nello specifico attraverso la valorizzazione delle risorse interne, in quanto si tratti di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio, per le quali diversamente le p.a. dovrebbero ricorrere a professionisti esterni sul mercato, con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato. Pur non essendovi alcuna norma che espressamente imponga all’ente di utilizzare appieno gli incentivi per funzioni tecniche, l’eventuale riconoscimento di una percentuale anche molto inferiore al 2% deve essere valutato attentamente dall’Amministrazione, affinché esso non sia associato a situazioni di sottoutilizzazione delle risorse interne tali da potersi indirettamente ripercuotere in senso negativo sui costi complessivamente sostenuti, eventualità che la norma vuole invece scongiurare. La previsione d’incentivi, purché contenuta nei limiti richiamati, non è dunque foriera di effetti negativi per la finanza pubblica, e in tal senso il ricorso allo strumento andrà attentamente ponderato, tenuto conto di tutti gli interessi in gioco. In ciò si sostanzia però in ultima analisi la discrezionalità amministrativa dell’ente, nell’esercizio della quale questa Sezione di controllo non può sostituirsi al Comune. Spetterà dunque necessariamente al Comune stesso la valutazione in concreto circa l’opportunità, o meno, di ricorrere a detta forma d’incentivazione in misura sensibilmente inferiore a quella massima consentita dalla legge.

– Il magistrato contabile si esprime sulle limitazioni delle facoltà assunzionali previste dall’art. 35-bis, D.L. 113 del 2018 (decreto sicurezza), convertito con L. n. 132 del 2018.

– La Sezione Autonomie della Corte ha svolto un’indagine su circa 5mila Amministrazioni locali, verificando che il numero di enti locali in situazione di disavanzo di competenza si è ridotto. I risultati complessivi sono conformi alle attese. La quasi totalità degli enti presi in esame (10 Città metropolitane, 53 Province e 4.924 Comuni) ha riportato risultati di gestione positivi sia per l’esercizio 2016 che per il 2017. Per l’esercizio 2016 gli enti in disavanzo sono 610 pari al 12%, per il 2017 gli enti sono 565 pari all’11% nonostante a livello complessivo le risultanze finali di tutti gli enti monitorati (4.987) registrino un disavanzo che, in termini assoluti, ammonta a 1.927 ml. di € nel 2016 e a 1.007 ml. di € nel 2017. Le misure relative al saldo di finanza pubblica hanno consentito il raggiungimento e il superamento dell’obiettivo che è espresso nella sua articolazione da un saldo in conto capitale negativo, segnale di propensione, ancorché debole, alla spesa d’investimento, oltremodo riequilibrato da un saldo corrente di oltre 8 miliardi di € e da una richiesta di spazi finanziari superiore all’ammontare di quelli ceduti di 716 ml. di €. Sul fronte degli investimenti, la dinamica della spesa si presenta ancora debole, anche a causa dell’elevato peso dello stock di debito delle amministrazioni locali che grava sulla spesa corrente in termini di restituzione del capitale e pagamento degli interessi. Rispetto agli stanziamenti di bilancio, gli impegni di spesa in conto capitale si sono ridotti del 72% e il Fondo pluriennale vincolato si è incrementato del 18%. Lo stesso trend si riscontra nel confronto con l’esercizio precedente, dov’è accentuato il calo degli impegni per investimenti (-2,7 miliardi di €), mentre cresce il Fondo pluriennale vincolato in conto capitale che, al netto della quota finanziata da debito, raggiunge 6,5 miliardi di € (circa 663 ml. in più dell’anno precedente). L’indagine sulla gestione dei residui evidenzia un’accelerazione delle procedure di riscossione e di pagamento mentre l’indagine condotta sulle procedure di riequilibrio finanziario pluriennale mostra che il ricorso a tale procedura è prevalentemente concentrato negli enti del Centro-Sud.

– Approvate le linee guida per le relazioni dei collegi dei revisori dei conti sui rendiconti delle Regioni e delle province autonome per il 2018. Si tratta d’un appuntamento importante per le verifiche, di competenza delle Sezioni regionali di controllo, sul rispetto degli obiettivi dell’equilibrio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilità dell’indebitamento da parte degli enti. Tra i profili più attenzionati, ci sono i necessari riferimenti all’analisi e alla composizione del disavanzo, tenendo conto delle diverse tipologie e modalità di copertura previste dalla legge, la ricognizione del grado di puntualità dei pagamenti e delle modalità di gestione di talune entrate proprie degli enti, l’analisi della situazione di cassa e la corretta determinazione del risultato d’amministrazione, nella parte vincolata e accantonata. Focus specifici sono dedicati all’adeguatezza degli accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità, alla corretta costruzione del fondo pluriennale vincolato, di parte corrente e di parte capitale, e alla verifica dei rapporti di debito e di credito reciproco con gli organismi partecipati, tenendo conto anche degli esiti della revisione periodica delle partecipazioni societarie, ex art. 20, D.Lgs. n. 175 del 2016. Le linee guida restano uno strumento d’efficace interlocuzione e collaborazione tra organi di controllo interno ed esterno, anche per gli accertamenti connessi al giudizio di parificazione. La possibilità di utilizzare il flusso informativo contenuto nelle banche dati pubbliche ha consentito di semplificare i “quadri contabili” del questionario privilegiando la relazione dei revisori sulla parte “quesiti”, ferme restando le verifiche sulla coerenza dei dati presenti nel sistema che essi sono tenuti a compiere.