Ḕ noto che la legge non detta una nozione generale di “centro abitato”, ma sono rinvenibili nell’ordinamento norme di settore a tutela di interessi diversi, come l’art. 4 del d.lgs. 285/1992, che demanda ai Comuni di deliberare, con effetti costitutivi, la perimetrazione del centro abitato ai fini dell’applicazione delle prescrizioni in materia di circolazione stradale, l’art. 17 legge 6 agosto 1967, n. 765 che ha introdotto la legge 17 agosto 1942, n. 1150 l’art. 41 quinquies secondo il quale, ai fini delle scelte di governo del territorio, il perimetro del centro abitato è definito con deliberazione del Consiglio comunale, o l’art. 338 r.d. n. 1265/1934 che impone di collocare i cimiteri a distanza di almeno 200 metri dal centro abitato e, per intuibili ragioni di igiene dell’abitato, vieta di costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale. Fra le tre disposizioni richiamate, la terza chiaramente risponde alla stessa ratio di salvaguardia dell’igiene dell’abitato che il PRGR pone a fondamento della prescrizione della distanza di 500 metri dai centri abitati degli impianti di recupero e trattamento di rifiuti putrescibili mediante digestione anaerobica. Può quindi farsi applicazione analogica, nel caso di impianti di recupero e trattamento di rifiuti, del criterio adottato dal citato art. 338 del r.d. n. 1265/1934 che indirettamente, nel vietare la realizzazione di edifici a distanza dai cimiteri inferiore a quella prescritta, indica, come punti estremi di misurazione del confine del centro abitato, gli edifici che ne fanno parte e non i confini delle aree sulle quali essi insistono o loro pertinenze, quali le recinzioni dei lotti di proprietà.
N. 00269/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00014/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14 del 2020, proposto da
Comune di Mosciano Sant’Angelo, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Sabatini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in L’Aquila, via Buccio da Ranallo;
nei confronti
ARTA Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giulio Cerceo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, via Gabriele D’Annunzio, n. 142;
ASL-Azienda Sanitaria di Teramo, Provincia di Teramo, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Abruzzo, non costituiti in giudizio;
Ctip Blu S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Colagrande in L’Aquila, via V. Veneto, n. 11;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Cobeco Costruzioni S.r.l., Edilstrade S.r.l., Comavit Società Agricola S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, c.so V. Emanuele II, n. 154/3de;
per l’annullamento,
previa sospensiva,
– della determinazione della Regione Abruzzo prot. DPC002/PAUR/007 del 30/10/2019 contenente la “Determinazione Motivata Conclusiva” ed il “Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale” (P.A.U.R.) ex art. 27-bis del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i. a favore della società CTIP BLU srl per la realizzazione e l’esercizio di un “impianto di produzione di biometano dalla digestione anaerobica di fonti rinnovabili – matrici organiche biodegradabili provenienti da scarti dell’agro-industria e dalla raccolta differenziata della frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU, per circa 48.000 ton/anno in ingresso) – con trattamento di digestato solido e liquido per la produzione di compost e riutilizzo delle acque”, da ubicare nel Comune di Mosciano Sant’Angelo (TE), Zona Industriale,
di tutti gli altri atti presupposti, inerenti e comunque consequenziali al rilascio del suddetto P.A.U.R, ed in particolare:
a) il verbale della Seduta Conclusiva della Conferenza dei Servizi simultanea tenutasi in data 31.7.2019 in modalità sincrona ex art. 14 ter della L. 241/1990, comunicato in data 8.8.2019 dalla Regione Abruzzo, Servizio Valutazioni Ambientali, con il n. prot. 232084/19,
b) la “Autorizzazione Unica” n. 222 del 24/10/2019 (determinazione n. DPC025/384),
c) la “Autorizzazione Integrata Ambientale” del 22.10.2019 (determinazione n. DPC026/25).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, dell’Arta Abruzzo e di CTIP BLU S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Maria Colagrande nella camera di consiglio tenutasi da remoto tramite collegamento telematico su piattaforma teams corrispondente alla sede dell’Ufficio giudiziario ai sensi del d.l.18/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Comune di Mosciano S. Angelo impugna gli atti del procedimento di autorizzazione unica regionale rilasciato dalla Regione Abruzzo ex art. 27 d.lgs. n. 152/2006 alla società CTIP BLU S.r.l. per la realizzazione e l’esercizio di un “impianto di produzione di biometano da digestione anaerobica da fonti rinnovabili con trattamento di digestato solido e liquido per la produzione di compost e riutilizzo delle acque” nel Comune di Mosciano Sant’Angelo, nella zona industriale, in località Mosciano Stazione.
Riferisce che il procedimento, avviato su istanza della CTIP BLU S.r.l., sospeso in data 19.4.2018, in pendenza del giudizio di legittimità costituzionale della l.r. Abruzzo n. 5/2018, ha avuto nuovo impulso il 14.3.2019, dopo la pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 28 del 6.3.2019, quindi, su parere favorevole della conferenza di servizi del 31.7.2019 svoltasi in modalità sincrona, sono stati rilasciati in data 22.10.2019 l’Autorizzazione Integrata Ambientale (determinazione n. DPC026/25), in data 24.10.2019, l’Autorizzazione Unica n. 222 (determinazione n. DPC025/384) e il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (P.A.U.R.) ex art. 27 bis del d.lgs. n.152/2006 del 31.10.2019.
Il ricorso è affidato a sei motivi:
1) Violazione di legge per contrasto con gli artt. 36 e 37 delle NTA del PRG vigente del Comune di Mosciano S. Angelo, e con l’art. 8-bis del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 – il Comune, richiamato il proprio dissenso espresso in conferenza di servizi, sostiene che il progetto non avrebbe potuto essere approvato in quanto non conforme al PRG le cui NTA (artt. 36 e 37), adottate con variante pubblicata il 13.2.2019, non consentono l’insediamento nel sito ove è prevista la realizzazione dell’impianto “..di attività legate alla gestione e trattamento di rifiuti costituiti da FORSU (Frazione Organica del Rifiuto Solido Urbano) e altri rifiuti speciali di natura organica putrescibili”; inoltre poiché l’impianto ha una produzione nominale di 333 metri cubi/ora, avrebbe dovuto seguirsi ex art. 6 d.lgs. n. 28/2011 la procedura abilitativa semplificata (PAS) di competenza del Comune, che avrebbe tenuto conto dei vincoli posti dal P.R.G.
2) Eccesso di potere per difetto di motivazione – il PAUR e la deliberazione della conferenza dei servizi del 31.7.2019, nonostante il parere negativo motivatamente espresso dal Comune, avrebbero omesso di indicare i motivi di interesse pubblico che giustificherebbero la deroga imposta alla pianificazione comunale e agli interessi di tutela ambientale e di sostenibilità dello sviluppo dell’area industriali perseguiti con la variante al PRG.
3) Violazione di legge per contrasto con gli artt. 3 bis, ter e quater del D. Lgs 152/2006, e con il PRGR Abruzzo (L.R. 5/2018); eccesso di potere per difetto di motivazione.
Il Sindaco del Comune di Mosciano S. Angelo intervenuto nella riunione della conferenza dei servizi del 31.7.2019 anche nella veste di autorità sanitaria locale, richiamati, in particolare, il parere della ASL di Teramo del 30.9.2017 che ritiene necessaria una “valutazione dell’impatto ambientale che tenga conto anche dell’impatto provocato dagli insediamenti già operativi nella zona…” e la nota comunale del 2.5.2019 di richiesta all’ARTA di provvedere alla valutazione delle emissioni odorigene, ha espresso parere negativo ritenendo “necessario attendere i risultati ed analizzare le valutazioni della campagna di valutazione delle emissioni odorigene già richiesta all’ARTA – Agenzia Regionale per la Tutela dell’Ambiente con l’indicata nota prot. n. 9402 del 2.5.2019 e successiva integrazione prot. n. 10.128 del 8.5.2019”.
Inoltre, la distanza prevista in progetto, di appena 500,75 m dell’impianto dal centro di Mosciano S. Angelo, anche se rispettosa del limite di 500 metri stabilito dal Piano Regionale di gestione dei rifiuti (PRGR), avrebbe imposto la valutazione rigorosa dei dati scientifici chiesti dal Comune all’ARTA e da questa non ancora elaborati.
4) Violazione di legge per contrasto con l’art. 27 bis comma 1, D.lgs. 152/2006 – eccesso di potere per contraddittorietà degli atti del procedimento – difetto di istruttoria.
I progetto della CTIP BLU non avrebbe potuto essere valutato favorevolmente in conferenza di servizi e poi autorizzato, in quanto carente della compiuta istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio dei necessari atti di assenso e, in particolare:
A.- della caratterizzazione delle altre sorgenti odorigene già insistenti nell’area e dell’effetto cumulo con altri progetti esistenti e/o approvati (giudizio n. 3040 del 9.5.2019 del CCR VIA – Comitato di coordinamento regionale per la valutazione di impatto ambientale); tale carenza permarrebbe anche dopo l’aggiornamento dello studio di impatto odorigeno del 26.7.2019, elaborato in contraddittorio con l’Arta dalla ditta CTIP BLU in vista della Conferenza di Servizi conclusiva, ove risulterebbe ancora mancante il riferimento alle ulteriori “sorgenti esterne”;
B.- della maggiorazione degli oneri per la depurazione che lo scarico del digestato liquido in acque superficiali comporta;
C.- della documentazione tecnica (progetti strutturali, relazioni di calcolo ecc.) di cui è richiesto l’esame da parte degli uffici del Genio Civile prima di avviare la realizzazione dell’opera;
D.- dell’autorizzazione di cui all’art. 146 del d.lgs. 42/2004 per l’attraversamento dell’argine sinistro del fiume Tordino previsto dal progetto.
5) Violazione di legge per contrasto con gli artt. 14 comma 4, e 14 ter della L. 241/1990 – violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa
Dopo la conferenza conclusiva del 31.7.2019 la proponente ha prodotto agli atti del procedimento dell’Autorità procedente, in data 16.9.2019, ulteriori documenti tecnici descrittivi delle concrete modalità di attuazione di alcune prescrizioni imposte dall’ARTA con il documento tecnico prot. n. 223681 del 31.7.2019 che hanno apportato modifiche al progetto, delle quali il Comune, pur avendovi interesse, non ha avuto conoscenza, da ciò derivando che la conferenza dei servizi si sarebbe espressa favorevolmente su un parere riguardante un progetto diverso da quello poi autorizzato.
6) Violazione di legge per contrasto con l’art. 27 bis comma 5, D.lgs. 152/2006 – eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento, e violazione del principio di imparzialità e buon andamento della P.A. ex art. 97 della Costituzione della Repubblica Italiana.
Il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica sarebbe stato illegittimamente sospeso per attendere un parere dell’avvocatura regionale sulla possibilità di disapplicare la l.r. Abruzzo n. 5/2018 sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, benché l’art. 27 bis, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006 limiti la sospensione alla sola presentazione di documentazione integrativa; pertanto il procedimento, che avrebbe dovuto concludersi con l’archiviazione nei dieci giorni successivi alla comunicazione del preavviso di rigetto del 4.12.2018, è stato riavviato, nonostante fosse decorso il termine di 180 giorni per provvedere, dopo la pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 28/2019 che ha dichiarato l’incostituzionalità della l. r. Abruzzo n. 5/2018.
Sono intervenute ad adiuvandum Cobeco Costruzioni S.r.l., Edilstrade S.r.l. e Comavit Società Agricola S.r.l., aventi sede in Mosciano Sant’Angelo, sostenendo l’illegittimità dei provvedimenti impugnati:
– perché CTIP BLU S.r.l., promissaria acquirente e non titolare di un diritto reale sul suolo che dovrebbe ospitare l’impianto, non ne avrebbe la disponibilità nel senso inteso dall’art. 12, comma 4 bis, del d.lgs. n. 387/2003 e dall’art. 11 del d.P.R. 380/2001 che consente il rilascio del permesso di costruire “al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”;
– stante il divieto di insediamento dell’impianto posto dagli articoli 36 e 37 delle NTA del PRG e l’incompatibilità della decisione della conferenza dei servizi con il dissenso espresso dal Comune;
– il difetto di motivazione sul superamento del dissenso espresso dal Comune;
– perché sarebbe mancata qualsiasi deliberazione del Consiglio Comunale di Mosciano Sant’Angelo, sulla variante al PRG derivante dall’approvazione del progetto CTIP BLU;
– sarebbe mancata qualsiasi forma di pubblicità della variante prima della sua approvazione, con conseguente impossibilità di qualsiasi apporto partecipativo da parte dei soggetti interessati
– sarebbe mancata la competenza del dirigente comunale intervenuto in conferenza di servizi ad esprimere la volontà del Comune sulla variante urbanistica, in mancanza di conforme deliberazione del Consiglio Comunale;
– in nessuno dei provvedimenti autorizzativi si dà atto che gli stessi costituiscano variante alla strumentazione urbanistica comunale vigente;
– il parere della conferenza di servizi e i successivi provvedimenti di autorizzazione potrebbero imporsi come variante solo sulla pianificazione vigente, non su quella adottata di modifica degli gli art. 36 e 37 delle NTA del PRG, la cui approvazione impedirebbe la realizzazione dell’intervento assentito dai provvedimenti gravati poiché incompatibile con la nuova disciplina pianificatoria non incisa dalla variante risultante dall’esito della conferenza di servizi;
– la localizzazione dell’impianto non rispetterebbe la distanza minima di 500 metri dal centro abitato prescritta dal PRGR atteso che la CTIP Blu ha calcolato tale distanza, non già dalla recinzione dell’impianto – come invece stabilito dal PRGR – ma dal centro del medesimo.
Resiste l’ARTA Abruzzo dissentendo dalla posizione del Comune con i seguenti argomenti:
– l’impianto in questione è destinato a produrre energia rinnovabile da biomassa – la frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU) – sotto forma di biocarburante (biometano) ed è qualificato dall’articolo 12, comma 1, del d.lgs. n. 387/2003 “opera di pubblica utilità, indifferibilità ed urgente”;
– correttamente non si è fatto ricorso alla P.A.S. (Procedura Abilitativa Semplificata), ai sensi dell’art 8 bis del d.lgs. n. 28/2011, ma all’autorizzazione unica regolata dal d.lgs. n. 387/2003 e correttamente l’istanza di autorizzazione è stata presentata ex art. 27 d.lgs. n. 152/2006, trattandosi di impianto rientrante nelle previsioni di cui all’art. 6 comma VI del d.lgs. n. 152/2006 (allegato VIII, parte seconda, comma 5.3 lett. B), soggetto ai subprocedimenti di AIA e VIA;
– l’iniziale previsione censurata dal Comune dello scarico dei reflui in acque superficiali sarebbe stata sostituita dalla soluzione dell’integrale depurazione durante tutto l’anno con ricircolo dell’effluente depurato e delle acque di prima pioggia e scarico in corpo idrico superficiale della sola frazione delle acque osmotizzate;
– non vi sarebbe incompatibilità fra l’approvazione del progetto e la disciplina urbanistica dell’area occupata in quanto, ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 387/2003 e dell’art. 208 d.lgs. n. 152/2006, l’autorizzazione unica costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”;
– per quanto riguarda l’impatto olfattivo sull’ambiente circostante, derivante dall’attività della CTIP BLU e delle altre aziende già operanti (Amadori, ex Cirsu, Adriaioli), non solo i CCR-VIA regionale con giudizio n. 1040 del 9.5.2019, ma anche l’ARTA Abruzzo ha imposto puntuali prescrizioni all’impresa proponente, quali il monitoraggio delle emissioni in atmosfera ante e post operam in grado di distinguere i distinti apporti delle differenti sorgenti olfattive;
– non vi sarebbe alcun difetto di motivazione del PAUR laddove esso fa riferimento a pareri (di altri “Enti tecnici”) assunti nella fase istruttoria, a loro volta adeguatamente motivati e insindacabili sul piano della scelta tecnica intrinsecamente operata;
– la sospensione del procedimento disposta di concerto con la Regione Abruzzo, in attesa di una “chiarificazione normativa” da parte dell’Avvocatura regionale e della Corte Costituzionale sarebbe distinta da quella prevista per il deposito di integrazioni documentali dall’art. 27 bis, comma V del D.lgs. n. 152/2006; inoltre l’inosservanza del termine procedimentale di 180 giorni, dovuto ai tempi tecnici di definizione del giudizio di costituzionalità della l.r. n. 5/2018, non comporterebbe la decadenza dal potere di provvedere in capo all’Autorità regionale, né l’illegittimità del provvedimento conclusivo.
Si è costituita la Regione Abruzzo per resistere ai singoli motivi di ricorso con i seguenti argomenti:
– al momento della procedura di valutazione del progetto proposto dalla ditta CTIP BLU, la procedura di VAS per la variante allo strumento urbanistico era stata avviata, ma non conclusa e non poteva quindi produrre gli effetti provvedimentali impeditivi dell’approvazione del PAUR;
– il dissenso del Comune, più volte evidenziato dalla Regione durante il procedimento, sarebbe stato tenuto in debito conto in sede di CCR-VIA, che si è espresso con giudizio n. 3040 del 09/05/2019 favorevole con prescrizioni; esso non impedirebbe l’effetto di variante al piano urbanistico derivante dall’approvazione del progetto ai sensi dell’art. 208, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, secondo il quale, per le installazioni di cui all’articolo 6, comma 13 [che svolgono attività di cui all’Allegato VIII alla Parte Seconda], l’Autorizzazione Integrata Ambientale sostituisce l’autorizzazione [Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti] di cui al presente articolo che, ai sensi del successivo comma 6, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori;
– la ASL di Teramo, dopo essersi espressa negativamente sull’autorizzazione del progetto di CTIP BLU con parere del 30.9.2017, con nota prot. n. 222265/19 del 30.07.2019, ha assunto un parere igienico sanitario favorevole al rilascio del PAUR;
– con giudizio n 3040 del 09.05.2019 il Comitato di Coordinamento Regionale per la VIA esprimeva parere favorevole con prescrizioni, cui la CTIP Blue faceva seguire integrazioni del progetto, successivamente valutate dall’ARTA con nota tecnica del 31.7.2019 prodotta in sede di conferenza di servizi; l’autorizzazione sismica non era tra le richieste presentate dalla ditta ai sensi dell’art. 27 bis, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, considerato il progetto sismico presuppone la valutazione di un progetto esecutivo; infine la Sovrintendenza Archeologica Belle arti e Paesaggio – Abruzzo ha rilasciato parere con nota n. 309659/17 del 5.12.2017 che, ai sensi della l.r. Abruzzo n. 2/2006 costituisce presupposto obbligatorio e vincolante per il rilascio della la prescritta autorizzazione paesaggistica regionale;
– il procedimento della conferenza di servizi in modalità sincrona consentirebbe alle amministrazioni coinvolte un confronto diretto con la ditta proponente, come in concreto accaduto nel dialogo fra ARTA che ha presentato il documento tecnico del 31.7.2019 e CTIP BLU che vi si è conformata con le successive integrazioni;
– correttamente il CCR-VIA avrebbe riavviato il procedimento con giudizio n. 3016 del 14.03.2019 dopo la pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 28 del 23 gennaio 2019, ritenendo decadute le motivazioni di cui al giudizio negativo n. 2981 del 4.12.2018.
Resiste infine la controinteressata CTIP BLU che eccepisce l’inammissibilità dell’intervento in quanto amplierebbe il thema decidendum introdotto dal Comune e nel merito, oltre ad esporre gli stessi argomenti difensivi delle resistenti, replica alla memoria del 20.4.2020 con la quale il Comune sostiene che l’impianto non rispetterebbe la distanza di 500 metri dal centro abitato ed immetterebbe nell’atmosfera grandi quantità di sostanze tossiche con intollerabile impatto odorigeno:
– il provvedimento autorizzatorio dà atto che i rilievi del Comune, relativi all’assenza di conformità urbanistica ed igienico-sanitaria sono stati adeguatamente valutati in sede di CCR-VIA nel giudizio 3040/2019, conclusosi con esito favorevole con prescrizioni;
– la proponente non ha titolo ad accedere alle aree e agli impianti industriali esistenti nella zona per misurarne le emissioni ai fini della rilevazione dell’effetto cumulo delle emissioni odorigene del progetto e delle sorgenti già esistenti in loco: ciononostante lo studio di ricaduta condotto da CTIP avrebbe evidenziato che se ciascuna sorgente produce emissioni nei limiti previsti per settore dalle norme tecniche, non potendo il proponente essere penalizzato dalle altrui violazioni meritevoli di interventi correttivi, non sussiste una sovrapposizione degli effetti ovvero una intersezione delle aree di ricaduta;
– i valori di emissione autorizzati e riportati nel Quadro Riassuntivo delle Emissioni (QRE) per le singole sostanze prodotte dall’impianto riproducono i valori limite di emissione, mentre per altre sostanze (quali acido acetico, formaldeide, metilammina, acetaldeide, etilmercaptano) il QRE, aggiornato con le integrazioni del 16 settembre 2019, in adesione alle prescrizioni dell’ARTA contenute nel documento del 31/07/2019, ne prevede il rilevamento al solo fine di escluderne la presenza;
– il Comune muove censure al modello di dispersione dell’acido solfidrico presentato dal proponente nell’ottobre 2017 senza considerare che il progetto, inizialmente condotto sulla base delle Linee Guida della Regione Lombardia o dell’Emilia Romagna o del Friuli Venezia Giulia, è stato aggiornato alle Linee guida del Sistema Nazionale di Prevenzione Ambientale n. 38 del 3 ottobre 2018, superando tutte le versioni precedenti e ottenendo parere favorevole;
– il Comune, dopo aver affermato nel ricorso che l’impianto è situato a soli 500,75 metri dal più vicino centro abitato (Mosciano Stazione), con la memoria del 20.4.2020, inammissibilmente introdurrebbe un nuovo motivo di ricorso affermando che la recinzione dell’impianto sarebbe distante 496.30 metri dalla recinzione dell’ultimo fabbricato appartenente al centro abitato di Mosciano Stazione, calcolando la distanza dal confine dell’area di ubicazione dell’impianto fino allo “spigolo della recinzione distinta al foglio 45, particella 103” e non fino al più arretrato limite della perimetrazione del centro abitato, così come individuato nella Tavola D allegata alla D.G.C. n. 30/2017 del Comune di Mosciano; inoltre, essendo detto limite ribadito nel PUAR l’eventuale difformità grafica della progettazione definitiva imporrebbe all’impresa l’adeguamento alla prescrizione della distanza minima di 500 metri dal centro abitato, in fase di progettazione esecutiva e di cantierizzazione dell’intervento, mediante l’arretramento della recinzione di impianto all’interno del lotto di pertinenza;
– l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 non era richiesta per l’intervento di specie di attraversamento dell’argine sinistro del fiume Tordino riconducibile all’elenco di cui all’ allegato A, punto 15, del d.P.R. n. 31 del 13/02/2017 che individua gli “Interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica”;
– le osservazioni del Comune riportate nella memoria del 20.4.2020 sulla base di una perizia di parte (contenenti censure sullo scarico dei reflui nel fiume Tordino, sulla mancata indicazione della temperatura dei reflui scaricati sul rigurgito del fiume in caso di piena, sulla mancanza di valutazione dell’effetto cumulo delle emissioni dell’impianto con le altre sorgenti odorigene, sulla omessa modifica del piano economico e finanziario come conseguenza dell’aumento dei costi di depurazione, sulla carenza, nel parere sanitario favorevole della ASL, della valutazione delle emissioni in atmosfera di sostanze inquinanti e insalubri, tenendo conto delle criticità segnalate dal Piano Regionale per la Tutela della Qualità dell’Aria per il territorio di Mosciano Sant’Angelo – all. n. 48 del Comune), sarebbero smentite dai seguenti fatti:
a) la CTIP BLU con la “Relazione Tecnica e Studio di Compatibilità Idraulica esteso alla tubazione di mandata dei reflui” del 01/10/2018 ha recepito tutte le prescrizioni di Ruzzo Reti e ARTA e della conferenza dei Servizi del 15/2/2018, con le quali si è prescritto lo scarico delle acque depurate direttamente nel fiume Tordino, come da autorizzazione dal competente Servizio di Gestione e Qualità delle Acque – Ufficio Scarichi di Teramo;
b) i reflui destinati allo scarico sarebbero la frazione del digestato liquido depurata a temperatura ambiente dagli inquinanti trattenuti dal concentrato che è un rifiuto e come tale vien trattato;
– quanto ai fenomeni di rigurgito del fiume provocati dagli scarichi, sarebbe stata concertata, in sede di conferenza dei servizi concertata e autorizzata del Servizio del Genio Civile (prot. 222986 del 30/07/2019) la soluzione tecnica esecutiva che prevede l’installazione sulla condotta, a bocca di impianto, di un apposito pozzetto con valvola di ritegno (o di non ritorno) a clapet, che appunto prevenga il rigurgito del fiume in caso di piena e l’allagamento delle aree di impianto;
c) il Presidente del Comitato VIA, in sede di conferenza dei servizi, ha puntualizzato che “tra le competenze ascritte dal D. Lgs. 152/06 e smi, in capo alle Autorità Competenti per la VIA e per il PAUR e per l’AIA, nonché quelle previste scritte dal D. Lgs. 387/2003, non è prevista nessuna valutazione rispetto alle potenzialità finanziarie ed economiche dell’iniziativa della Ditta Proponente”;
– non vi sarebbe stata alcuna modifica del progetto esaminato e discusso nella conferenza dei servizi conclusiva in quanto successivamente la CTIP BLU si sarebbe semplicemente conformata alle prescrizioni di natura documentale richieste dall’ARTA adeguando gli elaborati progettuali sui quali non era necessario un nuovo parere delle amministrazioni coinvolte;
– la CTIP BLU avrebbe presentato le osservazioni ex art. 10 bis l. 241/1990 entro il termine di dieci giorni a tal fine assegnatole e il decorso del termine di 180 giorni dall’avvio del procedimento, per effetto della sospensione disposta in attesa del pronunciamento della Corte costituzionale, non priva l’amministrazione del potere di concludere il procedimento.
L’ARTA ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento per difetto di legittimazione delle Società intervenienti.
Alla camera di consiglio del 3 giugno 2020 la causa è stata assunta in decisione.
DIRITTO
Il Comune di Mosciano S. Angelo impugna il provvedimento unico con il quale la Regione Abruzzo, preso atto del rilascio dell’AIA e dell’autorizzazione regionale ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003, ha autorizzato, ai sensi dell’art. 27 bis del d.lgs. n. 152/2006, la realizzazione e l’esercizio, nella zona industriale del territorio comunale, di un impianto di produzione di biometano da fonti rinnovabili provenienti da scarti dell’agro-industria e dalla raccolta differenziata della frazione organica dei rifiuti solidi urbani.
A. L’atto d’intervento
Per delimitare il thema decidendum è necessario muovere dall’esame dell’atto d’intervento di Cobeco Costruzioni S.r.l., Edilstrade S.r.l. e Comavit – Società Agricola S.r.l.
La controinteressata CTIP BLU eccepisce l’inammissibilità dell’intervento nella parte in cui esso amplia la domanda introduttiva del Comune di Mosciano S. Angelo.
Ḕ noto che nel processo amministrativo non è consentito al cointeressato di intervenire in giudizio ponendo questioni diverse da quelle introdotte con il ricorso principale (Consiglio di Stato, sez. VI, 13 agosto 2018, n. 4939).
Deve pertanto essere dichiarato inammissibile il primo motivo dell’atto di intervento che, deducendo fatti nuovi non menzionati nel ricorso, ritiene illegittimi i provvedimenti autorizzativi impugnati in quanto rilasciati ad un soggetto privo della disponibilità del suolo di insediamento dell’impianto.
Le restanti questioni introdotte con l’atto d’intervento, sovrapponibili ad altre contenute nel ricorso del Comune, come si vedrà, sono infondate e tanto esonera il Collegio dall’esaminare l’eccezione d’inammissibilità dell’intervento per difetto di legittimazione delle intervenienti.
B.- Il ricorso e la memoria del 20.4.2020 del Comune di Mosciano S. Angelo
B.1 – La distanza dell’impianto dal centro abitato.
Venendo all’esame del gravame del Comune di Mosciano S. Angelo, la prima questione, rilevante anche in rito, attiene alla distanza dell’impianto dal centro abitato.
Nel terzo motivo di ricorso, infatti, il Comune ha espresso riserve sull’impatto ambientale, che non sarebbe stato adeguatamente approfondito nella fase istruttoria, provocato dell’impianto, ancorché situato a distanza dai centri abitati conforme a quella minima di 500 metri imposta dal piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR).
Nella memoria del 20.4.2020 sostiene invece di aver proceduto a nuove misurazioni che avrebbero evidenziato la violazione di detto limite con conseguente illegittimità dell’autorizzazione rilasciata dalla Regione.
Si tratta, all’evidenza, di censure diverse, come eccepito dalla CTIP BLU.
La prima infatti attiene ad un difetto di istruttoria, l’altra evidenzia la violazione di un atto presupposto.
Tuttavia, oltre che inammissibile perché tardiva, la censura introdotta con la memoria del 20.4.2020 è anche infondata.
Il Comune afferma di aver incaricato un tecnico di effettuare un rilievo topografico per la determinazione della distanza che separa l’impianto dal centro abitato di Mosciano Stazione, come delimitato dalla delibera di Giunta Comunale n. 30 del 13/3/2017, precisando che la misurazione è stata poi condotta sulla base di mappe catastali digitalizzate e di punti estremi individuati nella recinzione dell’impianto e nella recinzione dell’ultimo fabbricato appartenente al centro abitato.
In sostanza il Comune, indicando al tecnico incaricato, come punto di riferimento il centro abitato delimitato con la deliberazione giuntale n. 30 del 13.7.2017 (cfr pag. 3 della memoria del Comune del 20.4.2020), ha considerato attendibile la misurazione da un altro punto, la recinzione dell’ultimo fabbricato appartenente al centro abitato, che ricade però all’esterno del perimetro del centro abitato, contraddicendo le premesse metodologiche adottate ai fini della misurazione.
L’erroneità della misurazione così condotta emerge anche da ulteriori considerazioni.
Ḕ noto che la legge non detta una nozione generale di “centro abitato”, ma sono rinvenibili nell’ordinamento norme di settore a tutela di interessi diversi, come l’art. 4 del d.lgs. 285/1992, che demanda ai Comuni di deliberare, con effetti costitutivi, la perimetrazione del centro abitato ai fini dell’applicazione delle prescrizioni in materia di circolazione stradale, l’art. 17 legge 6 agosto 1967, n. 765 che ha introdotto la legge 17 agosto 1942, n. 1150 l’art. 41 quinquies secondo il quale, ai fini delle scelte di governo del territorio, il perimetro del centro abitato è definito con deliberazione del Consiglio comunale, o l’art. 338 r.d. n. 1265/1934 che impone di collocare i cimiteri a distanza di almeno 200 metri dal centro abitato e, per intuibili ragioni di igiene dell’abitato, vieta di costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale.
Fra le tre disposizioni richiamate, la terza chiaramente risponde alla stessa ratio di salvaguardia dell’igiene dell’abitato che il PRGR pone a fondamento della prescrizione della distanza di 500 metri dai centri abitati degli impianti di recupero e trattamento di rifiuti putrescibili mediante digestione anaerobica.
Può quindi farsi applicazione analogica, nel caso in decisione, del criterio adottato dal citato art. 338 del r.d. n. 1265/1934 che indirettamente, nel vietare la realizzazione di edifici a distanza dai cimiteri inferiore a quella prescritta, indica, come punti estremi di misurazione del confine del centro abitato, gli edifici che ne fanno parte e non i confini delle aree sulle quali essi insistono o loro pertinenze, quali le recinzioni dei lotti di proprietà.
Il motivo, che non pone in discussione il rispetto della distanza di 500 metri che separa la recinzione dell’impianto dal perimetro del centro abitato, come definito con la citata deliberazione n. 30 del 13/3/2017 della Giunta Comunale, deve quindi essere respinto.
Nondimeno la perizia citata dal Comune smentisce il fatto, asserito dalle intervenienti, che la distanza sarebbe inferiore a 500 metri, perché calcolata in progetto dal centro dell’impianto e non dalla recinzione.
I dati allegati dal Comune, come rettificati sostituendo ad uno dei due estremi (la recinzione dell’ultimo fabbricato compreso nel centro abitato) il perimetro del centro abitato, danno conto che la recinzione dell’impianto dista da esso più di 500 metri.
Ciò premesso sulla specifica censura, inerente al distacco dell’impianto da centro abitato, introdotta dal Comune con la memoria del 20.4 2020, si può passare all’esame dei singoli motivi di ricorso nello stesso ordine di esposizione seguito nell’atto introduttivo.
B.2 – Il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica
Con il primo motivo il Comune sostiene che l’autorizzazione unica prescritta dal d.lgs. 387/2003 per la realizzazione degli impianti alimentate dal fonti rinnovabili avrebbe dovuto essere rilasciata con la procedura semplificata (PAS) prevista dall’art. 6 d.lgs. n. 28/2011, come stabilito dall’art. 8 bis dello stesso decreto, per gli impianti di produzione di biogas che, come in specie, hanno una produzione nominale inferiore a 500 metri cubi standard/ora.
Il ricorso al procedimento semplificato – al quale il d.lgs. n. 387/2003 applica il modulo procedimentale della DIA, poi sostituito dal PAS disciplinato dall’art. 6 d.lgs. n. 28/2011 – concepito per non aggravare l’iter autorizzatorio degli impianti di potenza inferiore alle soglie previste dalla tabella A del d.lgs. n. 387/2003 e dall’art.8 bis d.lgs. n. 28/2011, costituisce un vincolo per le amministrazioni procedenti, ma non per il richiedente che può optare per il procedimento ordinario di autorizzazione unica, come espressamente previsto dal punto 11.1 del d.m. 10.9.2010 ( linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) al quale lo stesso d.lgs. 28/2011 sovente rinvia. Nel caso in decisione l’avvio del più sorvegliato e rigoroso procedimento di autorizzazione unica si deve all’iniziativa della CTIP BLU.
Si osservi che il comma 2 dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 dispone che il proprietario dell’immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse presenta al Comune […] una dichiarazione […] che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e il comma 3 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 che subordina La costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili […] ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione […] che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.
La lettura coordinata delle due disposizioni, che disciplinano i procedimenti di autorizzazione degli impianti di potenza rispettivamente inferiore o superiore alle soglie predette ( l’uno demandato al Comune, l’altro alla Regione), conduce ad affermare che la difformità dagli strumenti urbanistici del progetto di un impianto di potenza inferiore alla soglia prevista, non ne preclude l’autorizzazione, ma esige il ricorso al procedimento ordinario che, al contrario del PAS, ha l’effetto di imporsi come variante agli strumenti urbanistici.
Del resto, ritenere precluso, in tal caso, il ricorso al procedimento ordinario avrebbe l’effetto, sproporzionato ed irragionevole, di impedire la realizzazione, in deroga agli strumenti urbanistici, di impianti di pubblica utilità di impatto inferiore a quelli che, per caratteristiche dimensionali, sono soggetti solo al procedimento di autorizzazione unica.
La censura pertanto è respinta.
B.3 – L’incompatibilità della localizzazione dell’impianto con il PRG del Comune di Mosciano S. Angelo
Con il primo e secondo motivo di ricorso il Comune evidenzia la difformità dell’opera rispetto alle NTA del PRG, che vietano insediamenti di “..di attività legate alla gestione e trattamento di rifiuti costituiti da FORSU (Frazione Organica del Rifiuto Solido Urbano) e altri rifiuti speciali di natura organica putrescibili, e vizio di motivazione del provvedimento autorizzativo perché privo dell’enunciazione dei motivi di interesse pubblico a sostegno della deroga imposta agli interessi di tutela ambientale e di sostenibilità dello sviluppo dell’area industriale perseguiti con la pianificazione comunale.
Occorre in proposito dar conto dell’orientamento, ormai costante, della giurisprudenza secondo il quale l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di energia elettrica alimentato da fonti rinnovabili in una zona in cui per i divieti contenuti negli strumenti urbanistici tale opera non sarebbe realizzabile determina la variazione della destinazione urbanistica della zona e rende conforme alle disposizioni urbanistiche la localizzazione dell’impianto (Cons. Stato, V, 15 gennaio 2020, n. 377; V, 13 marzo 2014, n. 1180, anche in presenza di parere negativo del Comune), senza la necessità di alcun ulteriore provvedimento di assenso all’attività privata. Tale effetto legale non comporta deroga al riparto di competenze e, segnatamente, alle competenze dei Comuni nel governo del territorio necessariamente coinvolti, invece, nella conferenza di servizi e tenuti in detta sede ad esercitare le prerogative di tutela dell’ordinato assetto urbanistico (e, in generale, degli interessi della comunità di riferimento), senza, però, che ne possa per ciò solo venire paralizzata l’azione amministrativa, nel caso, come quello qui esaminato, in cui il Comune opponga ragioni di impedimento superabili dall’Autorità procedente. (Consiglio di Stato sez. V, 29/04/2020, n.2724).
Le ragioni addotte dal Comune nel parere negativo di conformità urbanistica espresso in seno alla conferenza dei servizi (prot. 17.135 del 31.7.2019) per sostenere l’incompatibilità dell’impianto con l’assetto del territorio, si limitano a ribadire le finalità che, in linea generale e astratta, hanno ispirato la variante normativa degli art. 36 e 37 delle NTA.
In sostanza il Comune, alla legge che ha stabilito la recessività della pianificazione urbanistica sulla localizzazione dell’impianto di produzione di energia rinnovabile, oppone la propria politica di governo del territorio, di fatto sovvertendo il criterio gerarchico delle fonti normative, tenuto conto che le NTA hanno rango di fonte normativa secondaria.
Conferma la tesi accolta in giurisprudenza il fatto che l’individuazione delle “aree non idonee” all’insediamento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili è sottratta alla competenza dei Comuni in quanto, ai sensi del paragrafo 1.2. del d.m. 10.9.2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) le sole Regioni e Province autonome possono porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili ed esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17.
La disposizione, da leggersi unitamente all’art. 12 del d.lgs. 387/2003, che attribuisce al provvedimento di autorizzazione unica l’effetto di variante allo strumento urbanistico generale, pone chiaramente un limite, nei sensi sopra spiegati, alla competenza pianificatoria dei Comuni in materia di localizzazione di impianti di produzione di biometano e spiega perché il parere negativo, eventualmente espresso dal Comune, abbia rilevanza solo se motivato su presupposti diversi (quali ad esempio quelli indicati nel parere reso dal Sindaco in veste di autorità sanitaria) da quelli che giustificano le scelte generali di governo del territorio. Se dunque non è consentito al Comune di individuare le “aree non idonee” in sede di pianificazione, a fortiori, esso non può opporre un divieto di localizzazione in sede di esame del singolo progetto esprimendo parere negativo.
Per le stesse ragioni nessuna pubblicità della variante urbanistica, o delega del Consiglio comunale al rappresentante del Comune intervenuto in sede di conferenza dei servizi erano necessarie, contrariamente a quanto ritenuto dalle intervenienti, poiché la variante si produce ope legis.
Non alcun rilievo poi l’osservazione delle intervenienti sul fatto che le autorizzazioni impugnate potrebbero imporsi come variante solo sul PRG e le NTA vigenti, ma non sugli art. 36 e 37 delle NTA che vietano l’insediamento dell’impianto, in quanto solo adottate e non ancora approvate e destinate pertanto a prevalere a seguito del completamento dell’iter di approvazione.
Appare evidente che la variante ex lege si impone sul PRG e le NTA vigenti e sulle misure di salvaguardia operanti nelle more del procedimento di approvazione dei citati art. 36 e 37 delle NTA le quali, in quanto fonti secondarie, cedono alla legge in cui l’effetto di variante urbanistica delle autorizzazioni ha titolo, anche se ad esso sopravvenute.
Escluso dunque che il parere di compatibilità urbanistica n. 17.135 del 31.7.2029 concorra a definire le posizioni prevalenti emerse in sede di conferenza dei servizi – perché su di esso si impone la scelta legislativa di insediare gli impianti alimentati da fonti rinnovabili anche in deroga agli strumenti urbanistici – è con riferimento al parere sanitario del Comune (nota prot. 11.705 del 31.7.2019) che occorrerà verificare se il giudizio di prevalenza delle posizioni favorevoli resista alle censure di difetto o vizio della motivazione articolate con il terzo motivo che viene di seguito esaminato unitamente al punto A) del quarto per ragioni di connessione delle questioni ivi dedotte.
B.4 – L’impatto dell’impianto sulla qualità dell’aria
Il Comune di Mosciano S. Angelo, con il terzo motivo e le deduzioni di cui al punto A del quarto motivo, deduce a sostegno del parere sanitario negativo (prot. 17.105 del 31.7.2019) espresso in conferenza dei servizi la mancata valutazione dell’impatto ambientale del cumulo delle emissioni in atmosfera provenienti dall’impianto proposto dalla CTIP BLU e dagli impianti già operativi nella zona, che è nota per essere già compromessa sul piano della qualità dell’aria, benché detta valutazione fosse stata richiesta dalla ASL di Teramo (nota prot. 203 del 30.9.2017 e prot. 84 del 6.5.2019), dal CCR-VIA della Regione Abruzzo (giudizio n. 3040 del 9.5.2019) e infine dall’ARTA Abruzzo (nota del 18.7.2019) che aveva chiesto e ottenuto la disponibilità dell’ARPA Emilia Romagna per eseguire la rilevazione degli impatti odorigeni presso l’area d’insediamento di detti impianti.
Il Comune ha tuttavia subordinato la revisione o modifica del parere negativo espresso alla valutazione delle risultanze dello studio sulle emissioni odorigene già sollecitato e concordato con l’ARTA, assumendo quindi l’autovincolo ad esprimere il proprio giudizio sulla compatibilità sanitaria dell’impianto sulla base dello studio di impatto odorigeno che l’ARTA avrebbe condotto di concerto con l’ARTA Emilia Romagna.
Il ricorrente, che lamenta l’omissione dello studio che l’ARTA si era impegnata ad effettuare e il conseguente difetto di motivazione e di istruttoria del PUAR, non tiene però conto dell’evoluzione dell’istruttoria successiva alle citate note della ASL e dell’ARTA e al giudizio del CCR-VIA.
Quanto alla posizione della ASL, lo stesso Comune riferisce nel ricorso che l’Azienda, dopo i pareri del 31.9.2017 e 6.5.2019, ha espresso un parere positivo (prot. 152 del 29.7.2019) – contestato genericamente dallo stesso Comune come inspiegabile – benché esso sia corredato di articolata motivazione a sostegno del diverso esito della consultazione, che richiama lo studio previsionale di impatto odorigeno condotto da CTIP BLU e ARTA in seguito alle prescrizioni impartite dal CCR-VIA con il giudizio n. 3040 del 9.5.2019.
Lo stesso giudizio aveva rilevato, nella premessa, la non esaustiva giustificazione della caratterizzazione delle altre sorgenti odorigene già insistenti nell’area, richiamando l’allegato VII, parte seconda, del d.lgs. n. 152/2006 che richiede la valutazione dell’effetto cumulo con altri progetti esistenti e/o approvati.
Nella parte dispositiva del giudizio il Comitato esprime parere favorevole alla realizzazione dell’impianto dettando le seguenti vincolanti prescrizioni:
– ripetere lo studio di dispersione atmosferica delle sostanze odorigene su un intervallo temporale di almeno un’annualità ricorrendo alla ricostruzione modellistica dei campi meteo in accordo alle linee guida della Regione Lombardia;
– predisporre ed eseguire, sulla base dello studio, un piano di monitoraggio ante-operam e post operam delle concentrazioni di odore nell’area di influenza delle emissioni del biofiltro;
– concordare con l’ARTA lo studio di dispersione e monitoraggio delle emissioni odorigene.
Evidentemente, secondo il giudizio del CCR-VIA, l’ottemperanza a tali prescrizioni consente di superare le carenze rilevate in premessa sulla caratterizzazione delle altre sorgenti odorigene, già insistenti nell’area, e sulla valutazione dell’effetto cumulo.
Del resto appare evidente al Collegio, fra le prescrizioni imposte, il monitoraggio ante operam descrive lo status quo della qualità dell’aria, mentre il monitoraggio post operam consente di rilevarne la variazione differenziale dipendente con certezza dalle emissioni dell’impianto da realizzare e l’eventuale sovrapposizione delle une alle altre.
Sono pertanto infondate le censure che muovono dal presupposto che il nuovo studio d’impatto odorigeno, condotto da CTIP BLU di concerto con l’ARTA, avrebbe omesso di considerare le sorgenti esterne, perché solo l’inosservanza delle diverse e puntuali prescrizioni del CCR –VIA (non sottoposte a censura sul piano dell’adeguatezza a produrre uno studio esaustivo dell’impatto odorigeno) potrebbe giustificare l’addebito di difetto d’istruttoria di cui al quarto motivo.
Infine, proprio la redazione dello studio aggiornato di impatto odorigeno del 26.7.2019, cui ha partecipato, come prescritto dal CCR-VIA, anche l’ARTA, supera l’intento programmatico della stessa ARTA di avvalersi della disponibilità dell’ARTA Emilia Romagna, per la stessa finalità (ritenuta evidentemente perseguibile ottemperando alle prescrizioni del CCR-VIA), e smentisce l’addebito di difetto di motivazione formulato perché l’ARTA non avrebbe ancora elaborato i dati scientifici richiesti dal Comune.
Da un lato quindi la prevalenza delle posizioni espresse dalla ASL e dall’ARTA sul parere sanitario del Comune è adeguatamente motivata con il rinvio allo studio di impatto odorigeno, all’esame del quale lo stesso Comune aveva condizionato la revisione del parere sanitario negativo, dall’altro le censure esposte nel ricorso appaiono altresì irrilevanti perché non pongono in discussione la conformità dello studio alle specifiche e incontestate prescrizioni del CCR-VIA.
Pertanto il provvedimento di autorizzazione che attesta la conformità del progetto alle prescrizioni del CCR-VIA, non censurate sotto il profilo formale, né sotto il profilo sostanziale, non merita gli addebiti di difetto d’istruttoria e di motivazione.
B.5 – La stima degli oneri di depurazione del digestato liquido, le autorizzazioni del Genio civile, l’autorizzazione paesaggistica.
Gli ulteriori addebiti di difetto di istruttoria tecnico-amministrativa esposti nel quarto motivo di ricorso (lettere B, C e D) e nella memoria del 20.4.2020 sono infondati.
Il Comune sostiene che non sarebbe stato adeguatamente valutato l’incremento, derivante dalle variazione del progetto “nell’ultima fase del comitato VIA”, degli oneri per la depurazione del digestato liquido per il quale è previsto il recapito in corso d’acqua superficiale.
Detta censura viene reiterata con la memoria del 20.4.2020.
Occorre premettere, al riguardo, che l’Ente gestore delle reti idriche della Provincia di Teramo ha espresso parere favorevole al progetto (Ruzzo Reti S.p.a. prot. 0023909 del 31.7.2019) precisando che il conferimento di reflui provenienti dall’impianto al depuratore di Mosciano S. Angelo è limitato ai servizi igienici e non riguarda il digestato liquido, per il quale il processo di depurazione avviene all’interno dell’impianto con oneri a carico della controinteressata.
In proposito il Collegio rileva che lo scarico dei reflui osmotizzati nel fiume Tordino è una delle opzioni di recapito già prevista nel progetto originario, in alternativa all’uso irriguo o al conferimento alla condotta fognaria (relazione tecnica pag. 10 e 70 – all. n. 37 del ricorso) tanto da esser posta in evidenza la circostanza che i reflui, trattati all’origine (indipendentemente dal recapito) con sezione di osmosi inversa, sono idonei allo scarico in acque superficiali e, a maggior ragione, nella fognatura (pag. 35 della relazione AIA di CTIP BLU, – all. 6 nota di deposito del 22.4.2020 di CTIP BLU).
La censura è quindi infondata poiché la variante al progetto non prevede un ulteriore processo di depurazione – e quindi costi aggiuntivi – rispetto al progetto originario.
Proprio con riferimento al recapito dei reflui di lavorazione nel fiume Tordino, il Comune con la memoria del 20.4.2020 introduce ulteriori censure di natura eminentemente tecnica secondo le quali il progetto, come integrato con la previsione del recapito dei reflui nel fiume Tordino, non spiegherebbe:
1) come il processo di trattamento del digestato liquido sia idoneo a garantire lo scarico nel fiume anche in conseguenza della successiva fase di ulteriore concentrazione con sistema di evaporazione/concentrazione;
2) non valuterebbe se la temperatura dei reflui sia idonea allo scarico nel corpo idrico superficiale nelle varie condizioni di portata del fiume Tordino;
3) non contemplerebbe un progetto dell’impianto di depurazione ad osmosi inversa dal quale poter verificare se possano essere garantiti i parametri dichiarati in funzione dei trattamenti previsti a monte;
4) non avrebbe previsto uno studio di impatto idraulico con valutazione dei profili di rigurgito del fiume in caso di piena.
Le censure sub 1), 2) e 3) sono infondate.
Le integrazioni al progetto (pag. 5-6 e 9-10, all. 8 nota di deposito di CTIP BLU del 22.4.2020) descrivono dettagliatamente il processo di depurazione del digestato liquido mediante separazione del concentrato solido – nel quale si accumulano gli inquinanti – dalla frazione liquida che subisce successivi trattamenti (depurazione biologica, ultrafiltrazione a membrane e osmosi inversa) e ne attestano espressamente la conformità ai parametri previsti dall’allegato 5 tabella 3 della parte terza del d.lgs. n. 152/2006 per il recapito in acque superficiali.
Non sono dunque fondate le critiche che sostengono una carenza progettuale del processo di depurazione e un rischio di accumulo degli inquinanti nei reflui destinati allo scarico nel Tordino, in seguito al processo di concentrazione ed evaporazione, posto che il processo di concentrazione riguarda non la frazione liquida del digestato, ma la parte solida che residua dal processo di separazione che non viene recapitata nelle acque superficiali.
Inoltre le valutazioni tecniche dell’ARTA del 31.7.2019 ( pag. 19 e 20) vincolano l’esercizio dell’impianto al rigoroso rispetto dei parametri dell’allegato 5 tabella 3 della parte terza del d.lgs. n. 152/2006 (fra i quali sono compresi i limiti della variazione di temperatura delle acque superficiali a seguito del recapito dei reflui), prescrivendo la realizzazione di pozzetti (già previsti nella relazione della CTIP BLU per AIA del 4.8.2017, pag. 28) al fine di effettuare campionamenti della frazione liquida del digestato a monte e a valle di ogni sezione con cadenza semestrale e, con cadenza mensile, il campionamento e l’analisi del saggio di tossicità acuta del BOD5 (biochemical oxygen demand) per la misurazione dell’efficacia della depurazione.
Vale osservare che sotto tale profilo le censure del Comune appaiono, per giunta, non rilevanti perché hanno ad oggetto il progetto esaminato nella seduta conclusiva della conferenza dei servizi, successivamente adeguato a dette prescrizioni, con le integrazioni prodotte agli atti del procedimento il 16 settembre 2019, dopo la conclusione dei lavori della conferenza dei servizi, tanto che il Comune stesso formula sul punto specifica censura con il quinto motivo.
Anche l’ultima censura formulata con memoria del 20.4.2020 (sub 4), sull’assenza di uno studio di impatto idraulico in caso di piena del fiume, è smentita ex actis.
La nota del Servizio del Genio civile di Teramo del 30.7.2019 (allegato 5 del verbale della conferenza dei servizi del 31.7.2019) pubblicata ex art. 27 bis d.lgs. n. 152/2006, consultabile sul sito http://sra.regione.abruzzo.it/, rilascia l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto e dà atto che nel progetto di CTIP BLU è prevista la realizzazione di un apposito pozzetto sul confine dell’area dell’impianto, con valvola di ritegno clapet e relativo impianto di sollevamento da azionare in caso di necessità e l’impegno della proponente a mantenere in perfetta efficienza tali dispositivi al fine di evitare eventuali fenomeni di rigurgito del fiume in piena e il conseguente allagamento dell’area di impianto.
Ḕ del tutto evidente che la previsione di opere di mitigazione del rischio idraulico presuppone una verifica dell’impatto idraulico dell’opera da parte del Servizio del Genio civile prima di rilasciare l’autorizzazione all’attraversamento dell’argine sinistro del fiume Tordino per lo scarico dei reflui.
Il provvedimento di autorizzazione sarebbe inoltre illegittimo, secondo il Comune, perché il progetto non è corredato della documentazione tecnica riguardante la parte strutturale dell’opera da depositarsi presso l’Ufficio del Genio civile, anche in considerazione della vicinanza dell’impianto al fiume Tordino.
Il mero accenno alla vicinanza dell’impianto al corso d’acqua senza indicazione della distanza, della esistenza di un vincolo idrogeologico, delle competenze in materia dell’Ufficio del Genio Civile è del tutto generico.
Peraltro fuga ogni dubbio sul punto la planimetria riportata a pag. 4 della relazione tecnica e studio di compatibilità idraulica esteso alla tubazione di mandata dei reflui (all. 14, nota di deposito di CTIP BLU del 22.4.2020) che evidenzia la sovrapposizione del progetto dell’impianto ai sistemi a rete su perimetrazione SITAP delle fasce di rispetto fluviali, dalla quale si evince chiaramente la localizzazione dell’impianto all’esterno delle fasce di rispetto fluviale.
Quanto alle autorizzazioni del progetto strutturale di competenza del Genio civile, si deve premettere che l’art. 27 bis del d.lgs. n. 152/2006 dispone che il provvedimento autorizzativo unico regionale è rilasciato a seguito di istanza corredata dell’elenco dei titoli abilitativi richiesti da proponente e reca l’indicazione esplicita di quelli che si intendono rilasciati.
Deve pertanto ritenersi che l’ambito autorizzativo del PAUR dipende dal contenuto dell’istanza del proponente e ha ad oggetto i soli atti di assenso richiesti, rilasciati e in esso espressamente elencati, con la conseguenza che ove il progetto necessiti di altri titoli abilitativi – non richiesti dal proponente con l’istanza di avvio – l’opera non potrà essere realizzata finché essi non saranno conseguiti.
L’interpretazione trova conferma a contrario nell’art. 27 del d.lgs. n. 152/2006, ove espressamente si stabilisce che il rilascio del provvedimento unico in materia ambientale comprende anche l’autorizzazione sismica ex art. 94 d.P.R. n. 380/2001, mentre nel successivo art. 27 bis tale disposizione non è riprodotta.
L’ambito dell’autorizzazione unica rilasciata ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 è ancor più circoscritto, perché limitato alla sola compatibilità ambientale e paesaggistica dell’opera – esclusi i profili strutturali – come si desume dal comma 3 che stabilisce: l’autorizzazione unica è rilasciata nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.
Vale osservare, con particolare riferimento agli aspetti strutturali del progetto autorizzato dal PAUR e alla connessa autorizzazione sismica, che l’art. 94 del d.P.R. 3802001 dispone che nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione, a conferma del fatto che l’inizio del lavori di realizzazione del progetto, quantunque autorizzato con PUAR e autorizzazione unica sotto il profilo ambientale, sanitario, edilizio, idrogeologico, è subordinato al rilascio dell’autorizzazione sismica ove necessaria.
La mancanza del progetto strutturale agli atti del procedimento, necessario ai fini del rilascio dell’autorizzazione sismica non inficia i provvedimenti gravati.
Infine l’attraversamento dell’argine sinistro del fiume Tordino per lo scarico dei reflui non richiedeva l’autorizzazione ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004, come invece sostenuto dal Comune.
L’opera, a tal fine funzionale, è infatti una condotta interrata (all.ti 14 e 15 della nota di deposito CTIP BLU del 22.04.2020), che collega l’impianto alla sponda sinistra del fiume, chiaramente annoverabile fra le opere che l’ allegato A, punto 15, del d.P.R. 31 del 13.2.2017 esclude dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sebbene realizzate in aree vincolate (condotte forzate […] senza manufatti emergenti in soprasuolo; […] serbatoi, cisterne e manufatti consimili nel sottosuolo; tratti di canalizzazioni, tubazioni o cavi interrati per le reti di distribuzione locale di servizi di pubblico interesse o di fognatura senza realizzazione di nuovi manufatti emergenti in soprasuolo o dal piano di campagna).
B.6 – Le immissioni di sostanze tossiche nell’atmosfera e il nuovo studio d’impatto odorigeno del 19.6.2019
Con la memoria del 20.4.2020 il Comune torna sulla questione delle emissioni in atmosfera già oggetto del terzo motivo di ricorso, sottoponendo a censura gli atti della Regione Abruzzo, dell’ARTA, e della ASL di Teramo perché l’impianto sarebbe stato autorizzato ad immettere in atmosfera dal biofiltro diverse sostanze cancerogene ed inquinanti, quali formaldeide, metillamina, acetaldeide, etil-mercaptano, ed acido acetico, nonché ossidi di azoto (Nox) fino al limite di 315 mg al metro cubo, ma anche acido solfidrico (3,5 mg/metro cubo), monossido di carbonio (350 mg/metro cubo) ed ammoniaca (5mg/metro cubo)… nella misura di centomila metri cubi l’ora, cui consegue potenzialmente una produzione enorme di gas tossici.
La censura, in sé generica, si infrange su un dato di fatto risultante dal progetto e dalle valutazioni dell’ARTA del 31.7.2019, che il Comune non contesta, ovvero che le emissioni provenienti dall’impianto rispettano i limiti di legge e come tali sono autorizzabili, tanto più perché l’imposizione di limiti più severi di quelli stabiliti dalla legge richiederebbe una specifica motivazione e istruttoria (TAR Lombardia – Milano, sez. IV, 2/5/2018, n.1172).
Con riferimento alle emissioni di formaldeide, metillamina, acetaldeide, etil-mercaptano, ed acido acetico, la censura è inoltre palesemente errata poiché, come si evince dalle citate valutazioni dell’ARTA (pag. 25), benché non previste nel funzionamento dell’impianto, ne viene prescritto il monitoraggio periodico, non certo l’emissione indiscriminata in atmosfera.
Restano da esaminare gli ulteriori rilievi del Comune sulle emissioni odorigene dell’impianto illustrati nella memoria del 20.4.2020.
L’impatto odorigeno dell’impianto è stato oggetto di adeguamento alle prescrizioni impartite dal CCR-VIA con giudizio n. 3040 del 9.5.2019, che prevede l’aumento dello spessore del letto filtrante del biofiltro illustrato nel “nuovo studio di dispersione degli odori” condotto da CTIP BLUE di concerto con l’ARTA.
Lo studio è stato poi dettagliatamente esaminato nel documento di valutazione del 31.7.2019 dell’ARTA che ha ritenuto i valori stimati di impatto odorigeno su tutti i recettori conformi alle linee guida Lombardia indicate dal CCR-VIA quale parametro di riferimento ed ha aggiunto ulteriori prescrizioni, in coerenza con le BAT conclutions (migliori tecniche disponibili) n. 10, 12 e 14 pubblicate sulla G.U.E. del 17.8.2018.
Il Comune richiama, in proposito, i risultati della perizia di parte depositata con la memoria dal 20.4.2020 (all. n. 49 del Comune), opposti a quelli dello studio di impatto odorigeno validato dall’ARTA.
I risultati della perizia non sono conferenti perché utilizzano un’unità di misura (ppm, ppb e g/m³) dell’impatto odorigeno su una delle sostanze emesse dall’impianto – l’idrogeno solforato – tarato sul valore limite tossicologico, diversa da quella – unità odorimetrica o olfattometrica al metro cubo (ouE/m3) – generalmente usata secondo le linee guida Lombardia (alle quali la CTIP BLU si è attenuta nel redigere lo studio) che misura l’intensità degli odori indipendentemente dalla natura tossica della sostanza e dai limiti di emissione imposti a tutela della salute.
Il Comune non espone, tuttavia, i motivi per i quali il metodo di indagine seguito nella perizia, che allega a sostegno della censura, dovrebbe prevalere su quello adottato nello studio prodotto da CTIP BLU e condotto con modalità di esecuzione concordate con l’ARTA in data 24.5.2019, come riportato nel documento di valutazione tecnica del 31.7.2020.
Solo puntuali allegazioni sulla erroneità dei dati riportati nello studio d’impatto odorigeno del CTIP BLU o del metodo utilizzato, potrebbero giustificare un sindacato intrinseco sulla valutazione dell’ARTA che ha ritenuto le e missioni stimate dell’impianto conformi alle linee guida della Lombardia su tutti i recettori considerati.
Non potendo quindi il Collegio ritenere errati o inattendibili i risultati validati dall’ARTA, neppure può accogliere la richiesta di verificazione o consulenza tecnica del Comune perché ciò equivarrebbe a ripetere un’attività valutativa discrezionale esorbitante i limiti del sindacato giurisdizionale.
Va aggiunta una considerazione d’ordine generale.
Il Comune, che si è opposto con ogni mezzo all’autorizzazione, non ha avanzato proposte alternative sulla localizzazione dell’impianto o soluzioni progettuali per superare il dissenso espresso, mostrando così la convinzione che neppure le zone a vocazione industriale sarebbero idonee ad accogliere gli impianti alimentati da FORSU e, in definitiva, l’intenzione di estromettere il progetto dal suo territorio, in aperto contrasto con i principi dello sviluppo sostenibile e della salvaguardia dell’ambiente che privilegiano proprio la realizzazione di impianti alimentati da FORSU per ottenere il duplice risultato dello smaltimento conveniente dei rifiuti e della produzione di energia a basso impatto ambientale, nella prospettiva di superare definitivamente l’incenerimento dei rifiuti recuperabili ad usi alternativi o ancora il trasferimento dei rifiuti a notevole distanza dal luogo di produzione per assenza di impianti di trattamento e recupero, o il conferimento in discarica, i cui effetti sull’ambiente sono notoriamente disastrosi.
Del resto proprio la necessità di promuovere lo sviluppo sostenibile ex art. 3 quater del d.lgs. n. 152/2006, che esige la composizione dell’immanente conflitto fra l’esercizio delle attività economiche e l’esigenza di tutela della salute dell’ambiente e del paesaggio, non consente di perseguire la scelta di inibire l’esercizio di attività industriali, certamente la più efficace per la salvaguardia di ambiente e salute.
Al contrario, gli stessi principi di precauzione e di prevenzione sottendono l’esigenza di un equilibrio fra valori antagonisti sulla base di comprovate verifiche tecniche e di prudenti scelte discrezionali, che consentano di ridurre al minimo l’incidenza sulle matrici ambientali, come dimostra il fatto che non avrebbe senso stabilire ex lege limiti di emissione nell’atmosfera o nelle acque superficiali di sostanze derivanti da processi industriali, stante l’ovvia verità che le emissioni pari a zero sono il massimo desiderabile, se non al fine di promuovere uno sviluppo quanto più possibile a basso impatto delle attività economiche necessarie per il soddisfacimento dei bisogni della comunità.
Il Comune però si è limitato a muovere critiche all’azione amministrativa, conclusasi con il rilascio delle autorizzazioni, in parte generiche, in parte smentite dagli atti, senza evidenziare, come richiede il sindacato su attività che implicano giudizi tecnici e scelte ampiamente discrezionali, manifesti errori, omissioni o travisamenti nelle valutazioni tecniche che ne costituiscono il fondamento, considerato che l’AIA non deve garantire il “rischio zero”, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale si perviene, nella previsione del legislatore, all’individuazione del punto di equilibrio in ordine all’accettabilità e alla gestione dei rischi, che derivano dall’attività oggetto dell’autorizzazione (Corte costituzionale n. 85/2013).
B.7 – Le integrazioni al progetto del 16.9.2019
Ḕ infondato anche il quinto motivo con il quale il Comune lamenta che il progetto sarebbe stato integrato secondo le prescrizioni contenute nel documento di valutazione tecnica dell’ARTA del 31.7.2020, in data successiva alla chiusura dei lavori della conferenza dei servizi con conseguente preclusione dell’apporto partecipativo delle amministrazioni ivi convenute.
La conferenza dei servizi è infatti uno strumento di concentrazione procedimentale che lascia inalterato il sistema delle competenze.
Il provvedimento conclusivo della conferenza decisoria è dunque imputabile a tutte le amministrazioni che in quella sede hanno espresso la propria volontà provvedimentale con effetto determinante su detto provvedimento.
Pertanto se, come nel caso in decisione, un’amministrazione esprime nella riunione decisoria parere favorevole con prescrizioni, il proponente al quale è rimessa la scelta di adeguarvisi o no, ben potrà integrare il progetto in un momento successivo e comunque prima dell’adozione del provvedimento conclusivo, che dovrà verificarne la corrispondenza a quanto richiesto.
Quanto alla posizione delle altre Amministrazioni che il ricorrente ritiene pregiudicata perché, conclusi i lavori, non avrebbero avuto modo di esaminare le integrazioni, è evidente che la garanzia di trasparenza e completezza dell’istruttoria è salvaguardata dal fatto che le prescrizioni, alle quali il proponente può solo adeguarsi affinché il parere resti di segno favorevole, sono state rese durante la conferenza dei servizi, ove, pertanto, esse hanno avuto la possibilità di verificarne il contenuto, la portata modificativa del progetto e l’eventuale interferenza con le proprie competenze, tali essendo i limiti dell’interlocuzione delle amministrazioni estranee al dialogo procedimentale fra il soggetto proponente e l’amministrazione che ha condizionato il suo parere favorevole all’osservanza di determinate prescrizioni.
B.8 – La sospensione del procedimento disposta il 19.4.2018
Con il sesto motivo il Comune lamenta infine che, dopo la riunione conclusiva della conferenza dei servizio la CTIP, ha presentato ulteriori integrazioni e variazioni sottratte pertanto all’esame e delle amministrazioni partecipanti alla conferenza che sarebbe quindi giunta ad esprimere parere favorevole senza un’adeguata conclusione della fase istruttoria.
La censura deve essere respinta.
Il Comune ritiene che alla sospensione del procedimento di autorizzazione, disposta in attesa di un parere dell’Avvocatura regionale, pendente il giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale Abruzzo n. 5/2018, avrebbe dovuto far seguito l’archiviazione del procedimento prevista per decorso del termine massimo di sospensione di 180 giorni ex art. 27 bis del d.lgs. n. 152/2006.
Non ricorre in specie la sospensione che ex art. 27 bis citato, disposta su richiesta del proponente per depositare documentazione integrativa, cui consegue l’archiviazione del procedimento per inutile decorso del termine di 180 giorni, in quanto la sospensione è stata concordata durante la riunione del CCR-VIA del 19.4.2018 (verbale n. 2893 del 19.4.2018 all.18 della nota di deposito CTIP BLU del 22.04.2020), che ha in seguito disposto il riavvio del procedimento dopo la pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale che ha dichiarato illegittima la l.r. Abruzzo n. 5/2018.
Il superamento del termine di conclusione del procedimento non comporta, nel caso in decisione, la perenzione del procedimento né la consunzione del potere dell’autorità procedente di definirlo con provvedimento espresso.
Lo si desume indirettamente dal comma 8 dell’art. 27 bis del d.lgs. n. 152/2006 secondo il quale tutti i termini del procedimento si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ai soli fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi e della valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente e infine del risarcimento del danno da ritardo.
Il ricorso pertanto deve essere respinto.
La notevole complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione integrale delle spese processuali fra tutte le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando,
– dichiara inammissibile l’intervento di Cobeco Costruzioni S.r.l., Edilstrade S.r.l., Comavit Società Agricola S.r.l., nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;
– respinge il ricorso;
– compensa le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2020 con l’intervento dei magistrati:
Umberto Realfonzo, Presidente
Maria Colagrande, Primo Referendario, Estensore
Giovanni Giardino, Referendario
