17/12/2019 – Incompatibilità di alcuni consiglieri comunali facenti parte di associazioni locali.

Incompatibilità di alcuni consiglieri comunali facenti parte di associazioni locali.

MASSIMA: 1) Per i consiglieri comunali che rivestono, altresì, la carica, rispettivamente, di Presidente, Segretario, Tesoriere di un’associazione, che riceve contributi in denaro da parte dell’amministrazione comunale, potrebbe sussistere la causa di incompatibilità prevista dall’art. 63, c. 1, n. 1) del D.Lgs. 267/2000, nella parte in cui dispone che non può ricoprire la carica di consigliere comunale l’amministratore o il dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda che riceva dal comune, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell’anno il dieci per cento del totale delle entrate dell’ente. Sotto il profilo soggettivo, atteso il diverso ruolo svolto dai singoli consiglieri all’interno dell’associazione si deve valutare, per ciascuno di essi, se rientrino o meno nella nozione di amministratore o in quella di dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento. 2) Non può ricoprire la carica di amministratore locale “colui che, come titolare, amministratore, dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento ha parte, direttamente o indirettamente, in servizi, esazioni di diritti, somministrazioni o appalti, nell’interesse del comune” (art. 63, co. 1, n. 2, TUEL). La disposizione in oggetto, quindi, si riferisce al soggetto che, rivestito di una delle predette qualità soggettive, nel partecipare ad un servizio nell’interesse del Comune sia contestualmente portatore di un proprio specifico interesse, contrapposto a quello generale dell’ente locale e, quindi, per questo potenzialmente confliggente con l’esercizio imparziale della carica elettiva. Qualora un amministratore locale rivestisse una delle qualità soggettive sopra indicate nell’ambito di un’associazione spetterebbe all’Ente valutare se la stessa svolga o meno un servizio nell’interesse dell’amministrazione comunale.

BARBARA RIBIS

barbara.ribis@regione.fvg.it

Servizio elettorale, Consiglio delle autonomie locali e supporto giuridico agli enti locali

Il Comune chiede di conoscere un parere in merito alla possibile sussistenza di cause di incompatibilità, ai sensi dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per alcuni consiglieri comunali (sia di maggioranza che di minoranza) i quali fanno parte, nel ruolo di Presidente, Tesoriere, Segretario o socio, di associazioni (sportive e non) del territorio che ricevono contributi da parte del Comune stesso.

Con riferimento alla fattispecie in esame risulta necessario prendere in considerazione il disposto di cui all’articolo 63, comma 1, n. 1), seconda parte, TUEL, ai sensi del quale non può ricoprire la carica di consigliere comunale l’amministratore o il dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda che riceva dal comune, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell’anno il dieci per cento del totale delle entrate dell’ente.

Innanzitutto si osserva come, secondo autorevole dottrina[1], il termine “ente” deve essere inteso in senso lato e, pertanto, vi rientrano anche gli organismi privi di personalità giuridica. In questo senso si è pronunciata anche la Corte di cassazione[2] che ha inteso comprendere nella nozione di ente sovvenzionato le persone giuridiche pubbliche, private e le associazioni non riconosciute che, pur non dotate di personalità giuridica, abbiano autonomia amministrativa e patrimoniale.

Requisito oggettivo per l’insorgenza dell’indicata causa di incompatibilità è che l’associazione riceva dal comune una sovvenzione, consistente in un’erogazione continuativa a titolo gratuito, volta a consentire all’ente sovvenzionato di raggiungere, con l’integrazione del proprio bilancio, le finalità in vista delle quali è stato costituito. Tale sovvenzione deve possedere tre caratteri:

– continuità, nel senso che la sua erogazione non deve essere saltuaria od occasionale;

– facoltatività (in tutto o in parte): l’intervento finanziario dell’ente non deve cioè derivare da un obbligo, ovvero può essere in parte obbligatorio e in parte facoltativo[3];

– notevole consistenza: l’apporto della sovvenzione deve essere, per la parte facoltativa, superiore al dieci per cento del totale delle entrate annuali dell’ente sovvenzionato.

Quanto al requisito soggettivo richiesto dall’articolo 63, comma 1, n. 1), TUEL, esso consiste nel fatto che l’amministratore comunale ricopra, all’interno dell’associazione, il ruolo di amministratore o di dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento.

Ai fini dell’accertamento dell’incompatibilità in argomento in capo ai consiglieri comunali[4] risulta necessario esaminare se i diversi ruoli rivestiti dagli stessi all’interno dell’associazione implichino il suindicato requisito soggettivo.

In particolare, quanto al Presidente non sembra dubbia la sua ascrivibilità tra gli amministratori dell’associazione.[5]

Con riferimento alla figura del segretario e del tesoriere, bisognerà in primo luogo verificare, alla luce delle previsioni statutarie, se gli stessi siano, giuridicamente, dipendenti o meno dell’associazione. In caso di risposta positiva si tratta, in subordine, di valutare se, per lo svolgimento delle loro mansioni, vi sia esplicazione di poteri di rappresentanza o di coordinamento in seno all’associazione. Fermo rimanendo che una tale valutazione potrà compiersi solo alla luce di quanto previsto nelle clausole statutarie, pare che tanto le funzioni del segretario[6] quanto quelle del tesoriere[7] non dovrebbero di norma comportare l’esplicazione di poteri di rappresentanza né di coordinamento.[8]

Da ultimo, non si configura la causa di incompatibilità in riferimento avuto riguardo agli amministratori locali che siano semplici soci di tali associazioni attesa l’assenza del requisito soggettivo richiesto dalla norma in commento e consistente nel fatto di essere “amministratori o dipendenti con poteri di rappresentanza o di coordinamento” di tali soggetti giuridici.

Per completezza espositiva si segnala, altresì, la disposizione di cui all’articolo 63, comma 1, n. 2), TUEL, nella parte in cui prevede che non possa ricoprire la carica di amministratore locale “colui che, come titolare, amministratore, dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento ha parte, direttamente o indirettamente, in servizi, esazioni di diritti, somministrazioni o appalti, nell’interesse del comune”.

La norma citata potrebbe venire in rilievo qualora il tipo di attività effettuata dall’associazione – presso cui il consigliere comunale è amministratore o dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento – possa configurarsi come servizio svolto nell’interesse del comune[9].

Innanzitutto, come evidenziato in diversi pareri ministeriali, “l’assenza della finalità di lucro, non è sufficiente ad escludere la sussistenza dell’indicata incompatibilità. Il comma 2 dell’articolo. 63 ha, infatti, escluso l’applicazione della suddetta ipotesi solo per coloro che hanno parte in cooperative sociali, iscritte regolarmente nei registri pubblici, dal momento che solo tali forme organizzative offrono adeguate garanzie per evitare il pericolo di deviazioni nell’esercizio del mandato da parte degli eletti ed il conflitto, anche solo potenziale, che la medesima persona sarebbe chiamata a dirimere se dovesse scegliere tra l’interesse che deve tutelare in quanto amministratore dell’ente che gestisce il servizio e l’interesse che deve tutelare in quanto consigliere del comune che di quel servizio fruisce”[10].

La norma in esame è finalizzata ad evitare che la medesima persona fisica rivesta contestualmente la carica di amministratore di un comune e la qualità di amministratore di un soggetto che si trovi in rapporti giuridici con l’ente locale, caratterizzati da una prestazione da effettuare all’ente o nel suo interesse, atteso che tale situazione potrebbe determinare l’insorgere di una posizione di conflitto di interessi.

In particolare, la locuzione “aver parte”, se correlata alla successiva locuzione “nell’interesse del comune” allude alla contrapposizione tra interesse “particolare” del soggetto ed interesse del comune, istituzionalmente “generale”, in relazione alle funzioni attribuitegli, e, quindi, sottintende alla situazione di potenziale conflitto di interessi, in cui si trova il predetto soggetto, rispetto all’esercizio imparziale della carica elettiva.

Inoltre, l’ampia espressione “servizi nell’interesse del comune” suole ricomprendere “qualsiasi rapporto intercorrente con l’ente locale che a causa della sua durata e della costanza delle prestazioni effettuate sia in grado di determinare conflitto di interessi”[11]. La giurisprudenza ha, altresì, specificato che l’ampia espressione di “servizi nell’interesse del comune” si riferisce “a tutte quelle attività che l’ente locale, nell’ambito dei propri compiti istituzionali e mediante l’esercizio dei poteri normativi ed amministrativi attribuitigli, fa e considera proprie […]”[12].

La disposizione in oggetto, quindi, si riferisce al soggetto che, rivestito di una delle predette qualità soggettive, partecipi ad un servizio pubblico, inteso nell’ampio senso sopra specificato, come portatore di un proprio specifico interesse, contrapposto a quello generale dell’ente locale e, quindi, per questo potenzialmente confliggente con l’esercizio imparziale della carica elettiva.

Qualora un amministratore locale rivestisse una delle qualità soggettive sopra indicate nell’ambito di un’associazione spetterebbe all’Ente valutare se la stessa svolga o meno un servizio nell’interesse dell’amministrazione comunale.

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[1] Cfr. P. Virga, Diritto amministrativo, Amministrazione locale, 3, ed. Giuffré, II ed. 1994, pag. 78 e segg.; R.O. Di Stilo – E. Maggiora, Ineleggibilità e incompatibilità alle cariche elettive, ed. Maggioli, 1985, pag. 73; E. Maggiora, Ineleggibilità, incompatibilità, incandidabilità nell’ente locale, 2000, pagg. 136-137.

[2] Corte di cassazione, sentenza del 22 giugno 1972, n. 2068.

[3] Per quanto riguarda il concetto di facoltatività, si rileva che, secondo l’orientamento del Ministero dell’Interno (parere del 30 dicembre 2010, prot. n. 15900/TU/63), la sovvenzione è facoltativa “nel senso e nei limiti in cui non trovi origine in un obbligo stabilito dalla legge”. Per completezza espositiva si segnala, peraltro, anche un diverso orientamento dottrinario il quale afferma che per determinare l’incompatibilità la sovvenzione non deve avere il carattere dell’obbligatorietà, nel senso che “non deve essere conseguenza di una legge, o di un regolamento o di un contratto bilaterale, ma deve rientrare nella discrezionalità, cioè deve essere concessa a titolo gratuito o ciò che è lo stesso deve rientrare nella libera determinazione dell’Ente che la accorda” (Rocco Orlando di Stilo, ‘Gli organi regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali’, Maggioli editore, 1982, pag. 140. Nello stesso senso, Enrico Maggiora, ‘Ineleggibilità, incompatibilità, incandidabilità nell’ente locale’, Giuffrè editore, 2000, pag. 142; AA.VV., ‘L’ordinamento comunale’, Giuffré editore, 2005, pag. 138. Tale filone interpretativo è seguito anche dall’ANCI il quale ha affermato che la facoltatività della sovvenzione richiede che ‘l’intervento finanziario dell’ente locale non deve derivare da un obbligo di legge o da un obbligo convenzionale’ (così pareri del 17 settembre 2014 e del 28 aprile 2014).

[4] Non ha alcun rilievo al riguardo il fatto che i consiglieri siano di maggioranza o di minoranza.

[5] Per completezza espositiva si segnala che, invece, per quanto concerne l’eventuale ipotesi di consiglieri comunali membri del “Consiglio direttivo”, si tratterà di verificare se sia possibile ricomprendere gli stessi nella nozione legislativa di “amministratore” contemplata dall’articolo 63 del TUEL, in ordine alla quale è prevista la causa di incompatibilità in argomento. Tale valutazione dovrebbe essere effettuata considerando la situazione concreta, in relazione a quanto previsto nelle clausole statutarie dell’associazione: si rileva comunque al riguardo che, di norma, i membri dell’esecutivo svolgono funzioni sussumibili tra quelle proprie dell’organo di amministrazione, con conseguente configurarsi dell’incompatibilità in esame, nella sussistenza degli altri requisiti richiesti dalla legge.

[6] Tendenzialmente rientrano tra i compiti del segretario dell’associazione l’estensione, la sottoscrizione e l’eventuale custodia dei verbali dell’Assemblea dei soci; la tenuta aggiornata del libro soci e di altri eventuali registri dell’associazione.

[7] In linea di massima è compito del tesoriere tenere, controllare e aggiornare i libri contabili, conservando la documentazione che ad essi sottende, curare la gestione della cassa dell’associazione, predisporre i bilanci.

[8] Per completezza espositiva, si segnala che, per il verificarsi della causa di incompatibilità in riferimento è richiesto che il dipendente abbia poteri di rappresentanza o, in alternativa, di coordinamento. Ratio della norma è evitare che l’amministratore rivesta, al contempo, il ruolo di controllore e di controllato del proprio operato. Significativa, al riguardo, è la sentenza della Cassazione civile, sez. I, del 20 novembre 2004, n. 21942.

Potrebbe, altresì, verificarsi il caso che siano nominati segretario e/o tesoriere alcuni componenti del consiglio direttivo dell’associazione. In tal caso, atteso che gli stessi rivestirebbero, nel contempo, il ruolo di membro del direttivo, valgono le considerazioni che saranno espresse nel prosieguo in relazione a tale figura.

[9] Si pensi, a titolo di esempio, al caso di un’associazione sportiva che gestisce la palestra comunale: fattispecie esaminata dal Ministero dell’Interno il quale nel parere del 29 maggio 2007 ha ravvisato il sussistere dell’indicata causa di incompatibilità stante la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’articolo 63, comma 1, n. 2), TUEL.

[10] Ministero dell’Interno, pareri del 12 maggio 2011 e dell’11 gennaio 2011.

[11] Saporito, Pisciotta, Albanese, “Elezioni regionali ed amministrative”, Bologna, 1990, pag. 115.

[12] Cassazione civile, sez. I, sentenza del 16 gennaio 2004, n. 550.