Indisponibilità dell’obbligazione tributaria
Un Sindaco ha interrogato il magistrato contabile, ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, in tema di: a) disponibilità dell’obbligazione tributaria, ovvero dell’imposta ICI/IMU oggetto di un contenzioso tributario; b) disponibilità del potere sanzionatorio ovvero delle sanzioni applicate all’attività di accertamento dei tributi locali.
In altri termini, il Sindaco chiede alla Corte di esprimersi, in linea di principio, sui limiti entro cui il Comune, quale Pubblica Amministrazione, abbia potere amministrativo di transigere liti in materia tributaria, con particolare riferimento: 1) alla disponibilità dell’obbligazione tributaria ovvero dell’imposta oggetto di controversia; 2) alla disponibilità del potere sanzionatorio ovvero delle sanzioni applicate nell’attività di accertamento.
Il problema legato all’indisponibilità dell’obbligazione tributaria rappresenta, peraltro, un tema sul quale la dottrina si è a lungo dibattuta e che, a seguito delle recenti novità introdotte in ambito tributario, è tornata al centro della trattazione della letteratura specialistica. La complessità della trattazione deriva dal necessario collegamento esistente con ulteriori tematiche, che hanno ampliato il profilo d’indagine sullo studio del principio d’indisponibilità e sulla verifica della sua reale sussistenza, attesa l’emersione di una sorta di controtendenza nei rapporti tra Amministrazione Finanziaria e contribuente, che ha visto il progressivo affievolirsi del carattere autoritativo connesso all’attività d’imposizione, a favore di un orientamento innovativo improntato al principio del consenso ed attuato con l’introduzione di strumenti di definizione consensuale del rapporto Fisco/contribuente: ci si riferisce, in particolare, agli istituti dell’accertamento con adesione, del concordato, della conciliazione giudiziale e della definizione agevolata, strumenti di matrice marcatamente privatistica, volti alla definizione consensuale delle controversie insorte tra Amministrazione Finanziaria e contribuente in materia fiscale.
La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, con il parere 9 maggio 2018, n. 140, si esprime al riguardo.
Al fine d’inquadrare correttamente il quesito, il giudice preliminarmente precisa la natura tributaria dell’obbligazione in questione: l’ICI (imposta comunale sugli immobili) e l’IMU (imposta municipale unica) rappresentano, come noto, entrate di natura tributaria, pertanto deve riconoscersi natura tributaria all’obbligazione avente ad oggetto le somme dovute in ragione di detti tributi, nonché all’obbligazione relativa agli interessi maturati sulle medesime somme, attesa la natura accessoria di detta obbligazione rispetto a quella principale (Cass. civ., S.U., sentenza 22 ottobre 2003, n. 15808).
La Corte prosegue ricordando che, secondo l’impostazione dottrinaria e giurisprudenziale tradizionale:
– nel nostro ordinamento vige il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, corollario del principio di legalità, in connessione quindi alla natura vincolata dell’azione amministrativa in materia tributaria: tale assunto si fonda sull’art. 23 Cost., secondo il quale nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge; pertanto, secondo questa impostazione, la necessaria previsione dell’obbligazione tributaria in disposizioni imperative, vincolanti sia per i soggetti passivi del tributo che per l’Ente impositore, comporta il necessario esercizio, da parte di quest’ultimo, dei poteri conferitigli, senza alcuna discrezionalità;
– dall’entrata in vigore della Costituzione, l’indisponibilità dell’obbligazione tributaria viene ricondotta ai principi di capacità contributiva (art. 53, comma 1, Cost.) ed imparzialità nell’azione della P.A. (art. 97 Cost.), espressione entrambi del più generale principio di eguaglianza nell’ambito dei rapporti tributari; pertanto, lo Stato e gli altri enti pubblici che operano quali enti impositori, non hanno facoltà di rinunciare a tributi o di accordare ai singoli esenzioni o agevolazioni non previste dalla legge;
– la valenza del principio anche per le Regioni e le autonomie locali è confermata dall’art. 119 Cost. che, dopo la riforma del titolo V, prevede che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: fra questi, il principio d’indisponibilità dell’obbligazione tributaria.
La Corte, tuttavia, non tralascia di aver riguardo agli strumenti deflativi del contenzioso tributario o di definizione concordata dei tributi, introdotti dal legislatore al fine di consentire all’Amministrazione finanziaria di conciliare le esigenze sottese al principio d’indisponibilità dell’obbligazione tributaria con altre esigenze altrettanto rilevanti, quali la certezza dei rapporti giuridici, la sollecitudine nella riscossione delle somme dovute ed il buon andamento dell’attività amministrativa. Gli istituti cui si fa riferimento, attesa la loro eccezionalità, non costituiscono in ogni modo una negazione del principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, ma rappresentano deroghe che, in quanto applicabili alle sole ipotesi e secondo le modalità rigorosamente circoscritte dal legislatore, confermano la vigenza del principio.
Alla luce delle argomentazioni riportate, ed in risposta al quesito posto, conclusivamente il giudice dei conti afferma che:
– il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria risulta derogabile, nel nostro ordinamento, soltanto in forza di disposizioni di legge eccezionali (come tali da interpretarsi restrittivamente) che, nel rispetto del principio di legalità e operando un bilanciamento fra esigenze contrastanti, sacrificano gli interessi tutelati dagli artt. 53 e 97 Cost., in favore di altri interessi, costituzionalmente garantiti, di rango pari o superiore;
– anche le sanzioni, espressione del potere punitivo dell’Amministrazione, appartengono al novero delle potestà e dei diritti indisponibili in merito ai quali è escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte destinataria degli interventi sanzionatori.
Corte dei conti-Lombardia, Sez. contr., Delib., 9 maggio 2018, n. 140
