Le tappe dell’abrogazione del segretario comunale
Nota tecnica a cura di Rossana Salimbeni
1. Le norme
La legge 7.8.2015, n. 124, “ Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni( G.U. Serie Generale n. 187 del 13/8/2015)”, contiene circa 14 deleghe e fissa, fatta eccezione per le misure autoapplicative, un termine massimo di 18 mesi per l’emanazione di decreti attuativi finalizzati a rendere operative le norme in essa contenute.
Al’interno delle misure ampie e trasversali di riforma della pubblica amministrazione la legge delega contiene una innovazione importante della dirigenza, nel cui contesto viene scritta una norma di impatto forte sulla figura del segretario comunale: la sua abrogazione. A scrivere la parola fine sul segretario negli Enti locali è l’art. 11 della legge citata, che al capo III, testualmente prevede:
“Art. 11. Dirigenza pubblica
1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi in materia di dirigenza pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici. I decreti legislativi sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) istituzione del sistema della dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure analoghe di reclutamento, basati sul principio del merito, dell’aggiornamento e della formazione continua, e caratterizzato dalla piena mobilità tra i ruoli, secondo le previsioni di cui alle lettere da b) a q); istituzione di una banca dati nella quale inserire il curriculum vitae, un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente dei ruoli di cui alla lettera b) e affidamento al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri della tenuta della banca dati e della gestione tecnica dei ruoli, alimentati dai dati forniti dalle amministrazioni
…
4) dei segretari comunali e provinciali: abolizione della figura; attribuzione alla dirigenza di cui al numero 3)( ovvero la dirigenza degli Enti locali) dei compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa; mantenimento della funzione rogante in capo ai dirigenti apicali aventi i prescritti requisiti; inserimento di coloro che, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega di cui al presente articolo, sono iscritti all’albo nazionale dei segretari comunali e provinciali di cui all’articolo 98 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nelle fasce professionali A e B, nel ruolo unico dei dirigenti degli enti locali di cui al numero 3) e soppressione del predetto albo; fermo restando il rispetto della normativa vigente in materia di contenimento della spesa di personale, specifica disciplina per coloro che sono iscritti nelle predette fasce professionali e sono privi di incarico alla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega di cui al presente articolo; specifica disciplina che contempli la confluenza nel suddetto ruolo unico dopo due anni di esercizio effettivo, anche come funzionario, di funzioni segretariali o equivalenti per coloro che sono iscritti al predetto albo, nella fascia professionale C, e per i vincitori di procedure concorsuali di ammissione al corso di accesso in carriera già avviate alla data di entrata in vigore della presente legge; fermo restando il rispetto della vigente normativa in materia di contenimento della spesa di personale, obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
previsione che gli incarichi di funzione dirigenziale apicale cessano se non rinnovati entro novanta giorni dalla data di insediamento degli organi esecutivi; previsione della possibilità, per le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, di nominare, in alternativa al dirigente apicale, un direttore generale ai sensi dell’articolo 108 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 e previsione, in tale ipotesi, dell’affidamento della funzione di controllo della legalità dell’azione amministrativa e della funzione rogante a un dirigente di ruolo; previsione, per i comuni di minori dimensioni demografiche, dell’obbligo di gestire la funzione di direzione apicale in via associata, coerentemente con le previsioni di cui all’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,, e successive modificazioni; in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega di cui al presente articolo, obbligo per gli enti locali privi di un direttore generale nominato ai sensi del citato articolo 108 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 di conferire l’incarico di direzione apicale con compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa, direzione degli uffici e controllo della legalità dell’azione amministrativa ai predetti soggetti, già iscritti nel predetto albo e confluiti nel ruolo di cui al numero 3), nonché ai soggetti già iscritti all’albo, nella fascia professionale C, e ai vincitori del corso di accesso in carriera, già bandito alla data di entrata in vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.”
La legge delega volta definitivamente pagina, abolisce la figura del segretario comunale e decide non solo le tappe dell’abolizione, ma anche il dopo segretario. Si legge,infatti, che saranno attribuiti alla dirigenza locale “i compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa”. L’attuazione dell’indirizzo politico, il coordinamento delle attività amministrative ed il controllo della legalità saranno,da ora in poi, i contenuti di possibili incarichi dirigenziali apicali attribuibili al complesso della dirigenza pubblica e non più appannaggio solo della figura professionale dei segretari comunali. A seguito della proposizione di vari emendamenti nel corso del dibattito alla Camera dei deputati, è stata aggiunta al complesso delle funzioni del dirigente apicale, anche quella tipica del segretario comunale, ovvero la funzione rogante, attraverso una disposizione che ha previsto appunto il “mantenimento della funzione rogante in capo ai dirigenti apicali aventi i prescritti requisiti”.
La disposizione con spirito conservativo intende mantenere lo svolgimento della funzione rogante in capo a quel dirigente apicale che sarà destinatario dell’incarico di svolgere le funzioni un tempo riservate al segretario comunale .Per lo svolgimento della funzione rogante, tuttavia, i dirigenti dovranno disporre di “prescritti requisiti”, che la legge delega non indica: sarà, quindi, compito del legislatore delegato indicare quali particolari requisiti dovranno caratterizzare i dirigenti dell’albo ai quali sarà possibile attribuire anche tale funzione. Si può allo stato solo immaginare che i requisiti necessari saranno verosimilmente quelli del possesso di specifici titoli di studio e/o competenze di carattere giuridico/amministrativo.
2. Il ruolo
L’analisi si sposta,ora, su quel che resta del ruolo del segretario comunale,quel ruolo peculiare e non altrimenti modulabile scritto nel d.lgs. 267/2000 e quello nuovo della riforma Madia che se da un lato fa salve alcune funzioni, lo fa in un’ottica nuova evidentemente spostata su poteri di gestione dinamica e,comunque, non di controllo esclusivo.
“Art. 97. D.lgs. 267/2000
Segretari Comunali e Provinciali
Ruolo e funzioni
1. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all’articolo 102 e iscritto all’albo di cui all’articolo 98.
2. Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
3. Il sindaco e il presidente della provincia, ove si avvalgano della facoltà prevista dal comma 1 dell’articolo 108, contestualmente al provvedimento di nomina del direttore generale disciplinano, secondo l’ordinamento dell’ente e nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il segretario ed il direttore generale.
4. Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell’articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre:
a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;
b) esprime il parere di cui all’articolo 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l’ente non abbia responsabili dei servizi;
c) roga, su richiesta dell’ente, i contratti nei quali l’ente è parte e autentica scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente;
(lettera così modificata dall’articolo 10, comma 2-quater, legge n. 114 del 2014)
d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;
e) esercita le funzioni di direttore generale nell’ipotesi prevista dall’articolo 108 comma 4.
5. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, può prevedere un vicesegretario per coadiuvare il segretario e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento.
6. Il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni”
Un dato è subito chiaro. Sebbene la legge 124/2015 ripropone in capo alla nuova figura del dirigente apicale la funzione del controllo della legalità dell’azione amministrativa lo fa in un contesto allargato che stempera e toglie centralità alla funzione di controllo. Questo dato emerge con evidenza ulteriore ove si ponga mente al fatto che Il controllo del segretario secondo le attuali indicazioni del testo unico degli enti locali (d.lgs. 267/2000 – art. 97), si attua con funzioni di assistenza successiva rispetto a quelle di formazione della volontà e riguarda la conformità a legge dell’azione amministrativa e la sua convergenza totale alla protezione degli interessi dell’ente locale, in una logica di esclusività della funzione, che nell’idea del legislatore avrebbe dovuto presidiare la lucidità del controllo medesimo. Con analogo approccio argomentativo la legge 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, ha rinnovato il giudizio di pertinenza dei compiti di controllo in capo al segretario comunale, nel momento stesso in cui lo ha individuato responsabile della prevenzione della corruzione e gli ha affidato l’onere e l’obbligo di vigilare, controllare, accompagnare tutto il processo. Ma nella legge delega le funzioni del controllo, seppure ci siano ancora, si collocano in un contesto effettivamente residuale sul piano concreto che lascia emergere con prevalenza funzioni fino ad oggi di tipica pertinenza dirigenziale (l’attuazione di indirizzi e di programmi, scritta, infatti, tra le varie funzioni dei dirigenti nell’art. 107 del d.lgs. 267/2000).
Non è, allo stato, nemmeno chiaro se questo controllo sarà preventivo o successivo rispetto al momento volitivo, appare chiaro, invece, che a controllare può essere potenzialmente il medesimo dirigente apicale cui sono demandate anche tutte le altre competenze( gestionali) anzidette.
Non una mera modifica nominale, allora, ma una figura professionale nuova che dovrà sovraintendere ed affiancare ai compiti tipicamente gestionali della dirigenza, quelli del controllo.
3. I tempi
I tempi dell’attuazione della riforma sono rapidi, tra pochi mesi dovrebbero essere approvati i decreti delegati che daranno attuazione alle norme, anche se già la legge delega ha previsto un periodo transitorio di tre anni prima che possa realizzarsi piena competitività tra gli iscritti all’albo unico della dirigenza degli enti locali.
Prima di questo momento, infatti, c’è l’obbligo per gli enti locali privi direttore generale di conferire l’incarico di direzione apicale a dirigenti che provengono dalla carriera dei segretari comunali e provinciali
4. La riforma prende forma nell’ordinamento generale
Nell’attesa dei decreti delegati la riforma guadagna già i suoi spazi di concretezza nell’ordinamento. L’accordo quadro per la definizione dei comparti della contrattazione pubblica e delle relative aree dirigenziali, firmato tra ARAN e parti sindacali lo scorso 6 aprile 2016, cancella la specifica area contrattuale,quella appunto dedicata ai segretari comunali e provinciali, fino ad oggi presente con autonoma configurazione all’interno del comparto regioni-enti locali. Quell’articolo 11 della legge 124/2015, allora, non ancora operativo nelle more dell’adozione dei decreti delegati,anticipa già altrove i suoi effetti abolendo un comparto e “dirottando” i segretari comunali e provinciali nell’area contrattuale unica della dirigenza degli enti locali.
Ad un’ anteprima della riforma, quanto corretta sul piano formale non si sa, si sta assistendo anche sul piano dei fatti; qualche comune, si legge nelle cronache, l’ha già applicata , ha detto addio al Segretario comunale e ha nominato un manager apicale.
