Destinazione sanzioni stradali
Natura della spesa che l’ente locale si propone di sostenere con i proventi delle sanzioni stradali
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
Nella delibera 25 giugno 2000, n. 85, la Corte dei conti-Lombardia, sollecitata da un Comune ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, si esprime in tema di destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni previste dal codice della strada e, in particolare, sulla natura della spesa (corrente o d’investimento) che l’ente locale si propone con esse di sostenere.
Il tema dei vincoli di destinazione delle sanzioni stradali previsti dall’art. 208, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (“Nuovo codice della strada“), è spesso posto all’attenzione della Corte dei Conti, che si esprime in argomento nella considerazione che: i) si tratta di fornire istruzioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti locali; ii) si verte nella materia della contabilità pubblica, in quanto la norma in argomento, nel fornire indicazioni agli enti locali in ordine al perseguimento di determinate finalità d’interesse pubblico, impone alle medesime Amministrazioni, in deroga al generale principio dell’universalità del bilancio, di utilizzare una parte delle risorse derivanti dall’accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della strada per effettuare singole categorie d’interventi ivi indicati; iii) importanti sono i riflessi che ne possono scaturire sulla gestione finanziaria dell’ente.
In primo luogo occorre evidenziare che i vincoli di destinazione delle entrate devono necessariamente derivare o dalla legge (statale o regionale), o da trasferimenti, o da prestiti e che, in ogni caso, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 279/2016 (in G.U. 21/12/2016, n. 51), la fonte che impone il vincolo di un’entrata e di una spesa, quand’anche non direttamente dipendente dalla legge, deve trovare in essa diretto presupposto.
Al riguardo, le entrate derivanti da sanzioni stradali, oggetto d’amministrazione separata, hanno una destinazione parzialmente vincolata, e tale vincolo costituisce un limite introdotto ex lege per garantire un più economico perseguimento dei fini istituzionali; il legislatore, infatti, in deroga al principio contabile generale n. 2 dell’unità del bilancio, ha normativamente introdotto un vincolo di specifica destinazione, al fine di correlare parte delle somme previste ed introitate ad interventi di miglioramento della circolazione stradale.
In buona sostanza, sul piano generale, per tali risorse la legislazione stabilisce, con una puntuale articolazione, degli specifici utilizzi a copertura di determinati interventi di spesa. In tal senso, l’art. 208 del Codice della strada, in deroga al principio di unità del bilancio, dispone che i proventi derivanti da sanzioni amministrative previste in sede di disciplina della circolazione stradale siano vincolati a specifiche finalità previste per legge, al fine di correlare parte delle somme incassate dalle amministrazioni locali al miglioramento della sicurezza e al potenziamento delle attività di controllo sulla circolazione stradale; al riguardo, è stato altresì rimarcato che i proventi da sanzioni pecuniarie al codice della strada «rispondono ad entrambi i requisiti (specificità del vincolo e provenienza del vincolo, attribuito da legge o principi contabili/trasferimenti/indebitamento) essendo entrate che la l. 285/1992 destina alla realizzazione di specifici interventi che l’ente deve individuare tra quelli elencati, in modo puntuale, dall’art. 208, comma 4». (Sezione regionale di controllo per la Toscana, delibera n. 167/2019/PRSP).
La destinazione dei proventi in questione, oggetto delle scelte di politica finanziaria dell’Ente, è effettuata annualmente con deliberazione giuntale, che i Comuni con più di 10.000 abitanti devono trasmettere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: il Comune, con tale atto, esercita delle opzioni, entro i parametri fissati dalla legge, relative al modo in cui distribuire le risorse che allo stesso Comune appartengono. Il mancato vincolo di destinazione predetto nella quota prevista dalla legge, costituisce, per consolidato orientamento del magistrato contabile, un’irregolarità contabile.
Occorre poi ricordare, sul tema, che in ossequio ai principi generali della contabilità finanziaria, le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale, sono accertate per l’intero importo del credito (ad es. le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti dalla lotta all’evasione tributaria, ecc.): pertanto, per tali entrate è escluso il cosiddetto “accertamento per cassa” ed è obbligatorio effettuare un accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, vincolando una quota dell’avanzo di amministrazione.
La volontà del legislatore d’individuare le finalità d’utilizzo delle sanzioni stradali spettanti ai Comuni, è stata per molto tempo cristallizzata nell’art. 208, D.Lgs. n. 285/1992, e successive modifiche ed integrazioni, fino a quando la L. 29 luglio 2010, n. 120, recante “Disposizioni in materia di sicurezza stradale“, ha introdotto, tra l’altro, nuove regole dirette anche agli enti locali territoriali, in materia di riparto e destinazione di detti proventi.
Gli interventi di modifica apportati dal Legislatore del 2010 riguardano il riparto e la destinazione dei proventi delle sanzioni per eccesso di velocità derivanti dagli accertamenti mediante autovelox, che spettano per il 50% all’ente proprietario della strada su cui è stato effettuato l’accertamento (o agli enti che esercitano le relative funzioni ai sensi dell’art. 39, D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), e per il 50% all’ente cui appartiene l’organo accertatore; tale criterio sancisce, diversamente dal precitato art. 208, una doppia titolarità di attribuzione dei proventi indicati, che contempla non più il solo ente d’appartenenza dell’organo accertatore, ma anche l’ente proprietario della strada sulla quale è stata rilevata la contravvenzione per superamento dei limiti massimi di velocità, nel rispetto del principio di territorialità della sanzione.
I proventi dei provvedimenti sanzionatori stradali accertati da funzionari/ufficiali/agenti dei Comuni, sono così soggetti a differenti vincoli di destinazione: a) uno, derivante dall’art. 208 del Codice della strada, riguarda la generalità di queste entrate; b) l’altro, imposto dall’art. 142 dello stesso Codice, è riferito alla parte di quelle derivanti dall’accertamento delle sanzioni in materia di limiti di velocità, e si pone in rapporto al primo quale norma speciale, attese le specifiche violazioni ivi contemplate (superamento dei limiti massimi di velocità) e le peculiari modalità di accertamento (attraverso l’impiego di apparecchi o di sistemi di rilevamento della velocità ovvero attraverso l’utilizzazione di dispositivi o di mezzi tecnici di controllo a distanza delle violazioni ex art. 4, D.L. 20 giugno 2002, n. 121).
La ratio di entrambi i vincoli di destinazione posti dalle due norme è la medesima: individuare risorse per potenziare i servizi di sicurezza della circolazione stradale e tutela delle connesse esigenze d’incolumità pubblica, adottando tutte le misure idonee allo scopo; in sostanza, l’elencazione delle spese cui possono essere destinate le risorse di cui si scrive, rappresenta una cautela posta a garanzia della corretta costruzione degli equilibri di bilancio in funzione di un’adeguata soddisfazione di rilevanti interessi pubblici che si riconnettono alla missione 03 del bilancio (“Ordine pubblico e sicurezza“).
Il primo vincolo (art. 208, Codice della strada) grava sul solo 50% dei proventi; in buona sostanza, individuata la metà del totale complessivo iscritto nel bilancio dell’Ente dei proventi contravvenzionali in argomento:
1) almeno il 25% (il 12,5% del totale) è destinato a interventi di sostituzione, ammodernamento, potenziamento, messa a norma e manutenzione della segnaletica delle strade di proprietà dell’ente;
2) almeno un ulteriore 25% (il 12,5% del totale) è destinato al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale/municipale;
3) la restante quota va a finanziare altre finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, relative a:
– manutenzione delle strade di proprietà dell’ente;
– installazione, ammodernamento, potenziamento, messa a norma e manutenzione delle barriere e sistemazione del manto stradale delle medesime strade;
– redazione dei piani urbani del traffico e dei piani del traffico per la viabilità extraurbana;
– interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti deboli, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti;
– svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all’educazione stradale;
– misure di assistenza e di previdenza per il personale dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale;
– assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro;
– progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale;
– progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni connesse alla guida sotto l’influenza dell’alcool o in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti;
– acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale/municipale, destinati al potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale;
– interventi a favore della mobilità ciclistica.
4) resta in ogni caso facoltà dell’ente, destinare in tutto/in parte la restante quota “libera” del 50% dei proventi alle finalità sopradescritte e vincolate.
Con riferimento al secondo vincolo (art. 142, Codice della strada), specificatamente disposto in relazione ai proventi delle sanzioni per eccesso di velocità rilevati con apparecchi elettronici, va ricordato che:
il comma 12-ter li finalizza “…..alla realizzazione di interventi di manutenzione e messa in sicurezza delle infrastrutture stradali, ivi comprese la segnaletica e le barriere, e dei relativi impianti, nonché al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, ivi comprese le spese relative al personale, nel rispetto della normativa vigente relativa al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego e al patto di stabilità interno“;
il comma 12-quater specifica che ciascun ente locale trasmette in via informatica al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed al Ministero dell’interno, entro il 31 maggio di ogni anno, una relazione in cui sono indicati, con riferimento all’anno precedente, l’ammontare complessivo dei proventi di propria spettanza, come risultante da rendiconto approvato nel medesimo anno, e gli interventi realizzati a valere su tali risorse, con la specificazione degli oneri sostenuti per ciascun intervento;
la percentuale dei proventi spettanti è ridotta del 90% annuo nei confronti dell’ente che non trasmetta la relazione di cui sopra, ovvero che utilizzi i proventi in esame in modo difforme da quanto previsto ex lege, per ciascun anno per il quale sia riscontrata una delle predette inadempienze, le quali rilevano ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale, e che devono essere segnalate tempestivamente alla Corte dei conti.
Cosi richiamato il quadro normativo che regola la materia, il giudice dei conti esamina la specifica domanda posta dall’Ente, volta ad ottenere un chiarimento in merito a quanto disposto dall’art. 208, commi 4, lettere b) e c), e 5-bis, D.Lgs. n. 285/1992; il quesito verte: i) sull’interpretazione della lettera b) del suddetto comma 4, rispetto al quale il Sindaco chiede di conoscere “se il dato letterale della norma […] esclude la possibilità di finanziare le spese correnti, relative alle ‘attività’ di verifica e taratura delle strumentazioni (autovelox, etilometro, radio, telelaser, ecc), come anche, l’accesso alle banche dati per la visura degli intestatari dei veicoli“; ii) sull’interpretazione della successiva lettera c) e del comma 5-bis del predetto art. 208, con particolare riferimento alla possibilità che “con attrezzature possano intendersi anche l’acquisto, imputando la spesa al titolo II (spese in conto capitale/investimento), utilizzando le quote vincolate, di nuove telecamere o attrezzature imputabili a spese di investimento, al fine di potenziare l’attività di controllo finalizzata alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale“.
In risposta, conformemente a copiosa giurisprudenza contabile in tal senso, il giudice evidenzia che “Alla luce del dato testuale, ricavabile dall’art. 208 comma 4 lett. b, il potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni è perseguito ‘anche’ mediante gli acquisti di che trattasi [automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale]. Ne consegue che l’amministrazione locale, nell’esercizio della propria sfera di discrezionalità, pur sempre vincolata alla specifica destinazione, possa impegnare quote dei proventi ex art. 208 Codice della Strada per sostenere acquisti di beni e finanche di servizi strumentali ulteriori rispetto alle categorie testualmente esemplificate nel testo normativo“.
Da tale assunto è evidente, dunque, come non sia di per sé decisiva, per il rispetto del vincolo di destinazione, la natura corrente o d’investimento della spesa che l’ente locale si propone di sostenere, mentre è necessario che l’acquisto di beni o di servizi s’inserisca in un progetto di potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, e che a tale specifica finalità sia rivolto; in questo quadro spetterà al Comune, nell’esercizio della propria discrezionalità, la valutazione dell’inerenza delle singole voci di spesa rispetto agli obiettivi di potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale previsti dall’art. 208, comma 4, lett. b).
La Corte estende le medesime conclusioni anche al secondo quesito, formulato in relazione al comma 4, lett. c), ma più propriamente riferito al “potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale“, contemplato dal comma 5-bis: anche in questo caso ciò che rileva, affinché sia rispettato il vincolo di destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, è l’inquadramento dell’acquisto in un progetto di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, la quale ultima costituisce il cardine su cui s’impernia la disciplina vincolistica oggetto della richiesta di parere; spetterà al Comune, in ogni modo, nella sua piena discrezionalità e responsabilità, la valutazione dell’inerenza delle singole voci di spesa e tipologie di beni rispetto agli obiettivi di potenziamento dei servizi di controllo previsti dall’art. 208, comma 5-bis.
