Il venir meno dell’obbligo di deliberare il bilancio di previsione dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto ove il bilancio di previsione non sia deliberato entro il termine del primo esercizio (cui si riferisce): focus sugli enti in dissesto.
Come noto, il decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115 – c.d. “Aiuti-bis” è stato convertito nella legge 21 settembre 2022 n. 142 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 221 del 21 settembre 2022.
Detta legge contiene importanti misure in materia di energia, di emergenza idrica, di politiche sociali e industriali, nonché misure straordinarie in favore degli enti locali.
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Approvazione rendiconto e bilancio di previsione: novità dal DL Aiuti Bis
Ed è proprio questa la rubrica dell’art 16 della legge in questione, di apertura del Capo III dedicato a Regioni ed enti territoriali.
In particolare, meritevole di attenzione appare il comma 9-bis del precitato art. 16, in forza del quale si innova profondamente l’art. 151 del TUEL in materia di principi generali dell’Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, incidendo su quello che è lo strumento cardine dell’intero impianto della programmazione di bilancio degli enti locali, per come oggi declinata nell’Allegato n. 4/1 del d.lgs. n. 118/2011 relativa alla cd. armonizzazione contabile, ovverosia il bilancio di previsione.
Il bilancio di previsione: che cos’è?
Il bilancio di previsione finanziario è invero il documento nel quale vengono rappresentate contabilmente le previsioni di natura finanziaria riferite a ciascun esercizio compreso nell’arco temporale considerato nei Documenti di programmazione dell’ente (il DUP degli enti locali), attraverso il quale gli organi di governo di un ente, nell’ambito dell’esercizio della propria funzione di indirizzo e di programmazione, definiscono la distribuzione delle risorse finanziarie tra i programmi e le attività che l’Amministrazione intende realizzare, in coerenza con quanto previsto nel documento di programmazione.
Il bilancio di previsione finanziario degli enti locali è (almeno) triennale e le relative previsioni riguardanti il primo esercizio costituiscono il bilancio di previsione finanziario annuale. Nondimeno, nel rispetto del principio contabile generale n. 1 dell’annualità del bilancio, l’Ordinamento prevede l’impiego del cd. metodo scorrevole nella redazione del bilancio di previsione finanziario. Pertanto, ogni anno risulta necessario aggiornare il bilancio di previsione con l’inserimento delle previsioni relative ad un ulteriore esercizio, adeguando le previsioni relative a tutti gli esercizi considerati nel bilancio, con l’indicazione, per tutti i programmi di spesa considerati in ciascuno degli esercizi in cui il bilancio è articolato, degli “impegni già assunti” alla data di elaborazione del documento.
Andamento e previsione delle entrate e delle spese
Il bilancio di previsione espone infatti separatamente l’andamento delle entrate e delle spese riferite ad un orizzonte temporale di almeno un triennio, definito in base alla legislazione statale e regionale vigente e al documento di programmazione dell’ente, ed è elaborato in termini di competenza finanziaria e di cassa con riferimento al primo esercizio e in termini di competenza finanziaria per gli esercizi successivi.
La previsione delle entrate rappresenta quanto l’Amministrazione ritiene di poter ragionevolmente accertare in ciascun esercizio contemplato nel bilancio, anche nel rispetto dei principi contabili generali dell’attendibilità e della congruità, e rappresenta contabilmente il programma che l’organo di vertice (leggasi il Consiglio comunale con riguardo ai Comuni) assegna all’organo esecutivo (la Giunta) per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di funzionamento e di investimento.
Anche le previsioni di spesa sono predisposte nel rispetto dei principi contabili generali della veridicità e della coerenza, tenendo conto dei riflessi finanziari delle decisioni descritte nel documento di programmazione, comprese quelle in corso di realizzazione rappresentate dagli impegni già assunti a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate, esigibili negli esercizi considerati.
Gli stanziamenti di spesa di competenza sono invero da quantificarsi nella misura necessaria per lo svolgimento delle attività o interventi che sulla base della legislazione vigente daranno luogo ad obbligazioni esigibili negli esercizi considerati nel bilancio di previsione e sono determinati esclusivamente in relazione alle esigenze funzionali ed agli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo cui si riferisce il bilancio di previsione finanziario, restando esclusa ogni quantificazione basata sul criterio della spesa storica incrementale.
Le finalità del bilancio di previsione
Il bilancio di previsione finanziario è dunque chiamato a svolgere diverse finalità:
- a. politico-amministrative (in quanto consente l’esercizio delle prerogative di indirizzo e di controllo che gli organi di governance esercitano sull’organo esecutivo ed è lo strumento fondamentale per la gestione amministrativa nel corso dell’esercizio);
- b. di programmazione finanziaria (poiché descrive finanziariamente le informazioni necessarie a sostenere le amministrazioni pubbliche nel processo di decisione politica, sociale ed economica);
- c. di verifica degli equilibri finanziari;
- d. informative (in quanto fornisce informazioni agli utilizzatori interni ed esterni in merito ai programmi in corso di realizzazione, nonché in merito all’andamento finanziario della amministrazione).
Al bilancio è altresì demandata la finalità di destinazione delle risorse a preventivo attraverso la relativa fondamentale funzione autorizzatoria, connessa alla natura finanziaria del bilancio.
Ulteriori principi
Gli stanziamenti di spesa del bilancio di previsione finanziario riguardanti gli esercizi finanziari cui il bilancio si riferisce hanno infatti natura autorizzatoria, costituendo limite agli impegni ed ai pagamenti, con l’esclusione delle previsioni riguardanti i rimborsi delle anticipazioni di tesoreria e le partite di giro/servizi per conto di terzi i cui stanziamenti non comportano limiti alla gestione.
Per effetto della natura autorizzatoria attribuita alle previsioni di tutti gli esercizi considerati nel bilancio possono così essere assunte obbligazioni concernenti spese correnti, imputabili anche agli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al primo, riguardanti contratti o convenzioni pluriennali o necessarie per garantire la continuità dei servizi connessi con le funzioni fondamentali, nel rispetto di quanto previsto nei documenti di programmazione e fatta salva la costante verifica del mantenimento degli equilibri di bilancio, anche con riferimento agli esercizi successivi al primo; possono altresì essere assunte obbligazioni concernenti spese di investimento imputabili anche agli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al primo, a condizione di aver predisposto la copertura finanziaria per l’effettuazione della complessiva spesa dell’investimento dal momento in cui sorge l’obbligazione, anche se la forma di copertura è stata già indicata nell’elenco annuale del piano delle opere pubbliche di cui all’articolo 21 del Codice dei Contratti pubblici.
Siffatta preliminare sintetica ricostruzione in ordine ai principi di bilancio, alla struttura ed alle relative funzioni, consente di meglio comprendere la portata innovativa della novità introdotta dal cd. decreto Aiuti-bis.
L’art. 151 del TUEL revisionato
Il comma 9-bis del succitato art. 16 (Misure straordinarie in favore degli enti locali) ha introdotto un nuovo comma 8-bis all’art. 151 (Principi generali) del TUEL, il quale dispone che <
Ancor di maggiore impatto sul vigente impianto della programmazione di bilancio degli enti locali risulta poi quanto disposto dal secondo periodo del nuovo comma 8-bis dell’art. 151, in forza del quale si dispone che, ferma restando la procedura prevista dall’articolo 141 per gli enti locali che non rispettano i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti e fermo restando quanto previsto dall’articolo 52 del codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, <<l’approvazione del rendiconto determina il venir meno dell’obbligo di deliberare il bilancio di previsione dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce>>.
E’ invero noto a tutti come attraverso il rendiconto della gestione di cui agli artt. 227 e seguenti del TUEL gli enti locali siano chiamati a rendere la dimostrazione dei risultati della gestione dell’esercizio finanziario in considerazione, nel quale è data rappresentazione contabile dei risultati finanziari, economici e patrimoniali conseguiti nel corso dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce, e con la cui approvazione – di norma da effettuarsi entro il 30 aprile dell’anno successivo – si conclude il ciclo di bilancio degli enti che adottano la contabilità finanziaria affiancata dalla contabilità economico patrimoniale.
La nuova disposizione normativa
La nuova disposizione appare scardinare il richiamato impianto degli strumenti lato sensu di programmazione di bilancio degli enti locali con riguardo al caso della mancata approvazione del bilancio di previsione entro il termine del 31 dicembre del primo esercizio cui si riferisce detto strumento finanziario, con ciò – se ne deduce – tendendo la mano agli enti che verosimilmente incontrano maggiori difficoltà nella chiusura di detto fondamentale strumento di programmazione finanziaria, specie negli ultimi tempi, anche in ragione della grave congiuntura economica che sta attraversando – tra gli altri – il nostro Paese.
Detta novella, comportante, come si è detto, il venir meno dell’obbligo di deliberare il bilancio di previsione dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto ove il bilancio di previsione non sia deliberato entro il termine del relativo primo esercizio, pare dunque volgere lo sguardo alla realtà (non solo finanziaria) che vivono gli enti locali, prendendo atto delle criticità che la connotano, muovendosi nell’ottica del superamento, o per lo meno della mitigazione, del gap esistente tra le previsioni teoriche dell’Ordinamento contabile e la realtà effettiva del sistema degli enti locali, specie in determinati contesti territoriali che più di altri, per svariate ragioni non attenzionabili in questa sede, faticano nel conseguimento del pareggio finanziario complessivo in cui deve essere deliberato il bilancio di previsione entro i termini di scadenza previsti per la relativa approvazione.
Enti in dissesto finanziario
Dette criticità sono ictu oculi acuite negli enti in dissesto finanziario, i quali, come noto ai sensi dell’art. 259, comma del TUEL, sono tenuti a presentare al Ministro dell’Interno un’ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato debitamente approvata dal Consiglio dell’ente locale <<entro il termine perentorio di tre mesi dalla data di emanazione del decreto di cui all’articolo 252>> dello stesso TUEL, ovvero dalla emanazione del decreto di nomina dell’OSL.
La predetta ipotesi va poi istruita dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, che, in caso di esito positivo del relativo esame, sottopone quest’ultima all’approvazione del Ministero dell’Interno, il quale vi provvede con proprio decreto, il più delle volte stabilendo gravose prescrizioni
in capo all’ente, nell’ottica di assicurare la corretta ed equilibrata gestione dello stesso per tutto il periodo di risanamento finanziario.
A seguito dell’approvazione ministeriale dell’ipotesi di bilancio, l’ente è poi tenuto a provvedere, non solo alla deliberazione del bilancio dell’esercizio cui l’ipotesi si riferisce entro i successivi 30 giorni, ma anche alla deliberazione di eventuali altri bilanci di previsione o rendiconti non deliberati dall’ente nonché alla presentazione delle relative certificazioni entro il termine fissato con il decreto ministeriale di approvazione dell’ipotesi, in ogni caso non superiore a 120 giorni.
Conclusioni
Orbene, proprio lo sguardo alla realtà effettiva in cui risultano versare – specie negli ultimi tempi – gli enti locali in genere, ed in particolare gli enti in dissesto finanziario, non può non consegnarci che non di rado i Comuni che hanno deliberato il dissesto finanziario presentano l’ipotesi di bilancio riequilibrato con notevole ritardo, in spregio alla perentorietà del termine trimestrale – ci si permetta di osservare – del tutto “illusorio” all’uopo previsto, impiegando il più delle volte anni per approntare validi provvedimenti di risanamento in grado di assicurare l’auspicata stabile gestione finanziaria dell’ente, il che porta alla patologica e pesante condizione di dover approvare diversi bilanci di previsioni e rendiconti non deliberati relativi ad esercizi finanziari il più delle volte già conclusi.
Quanto rievocato relativamente ai Comuni in dissesto, ci fa cogliere maggiormente la grande utilità pratica della novella in argomento proprio con riguardo agli enti in dissesto, i quali, in ragione di una imprescindibile applicazione estensiva agli stessi (risultando, a parer di chi scrive, una lettura in senso contrario del tutto priva di fondamento, e finanche contraria ad una ricostruzione logico-sistematica dell’intero impianto della programmazione finanziaria di cui si è detto, oltreché contraria al canone costituzionale della ragionevolezza), si vedrebbero esonerati di una alquanto defaticante e complessa attività volta al confezionamento di strumenti finanziari che degli aspetti di previsione conservano solo il nome, così come degli altri aspetti/funzioni proprie del bilancio di previsione sopra richiamate, riferendosi in molti casi ad esercizi passati e traducendosi di fatto in una vera e propria fictio di cui – bontà del legislatore – si potrà finalmente fare a meno (il riferimento è chiaramente ai soli enti in dissesto che si ritrovino nella descritta patologica situazione di dover recuperare diversi bilanci di previsione), il tutto, per una volta, in una reale ottica di semplificazione che segna il passo, almeno sotto questo punto di vista, verso un vero superamento di approcci meramente adempimentali.
Non può infine non darsi atto del fatto che il comma successivo del medesimo art. 16 (comma 9-ter) prevede inoltre che per favorire l’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali entro i termini previsti dalla legge, con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell’interno e con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, su proposta della Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali, nel principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio di cui all’allegato 4/1 al medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011 dovranno specificarsi i ruoli, i compiti e le tempistiche del processo di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali, anche nel corso dell’esercizio provvisorio, decreto di cui pertanto si rimane in attesa per valutarne gli auspicabili aspetti positivi.
