Il D.P.R. n. 160/2010, così come il previgente D.P.R. n. 447/1998, si applica a tutte le attività produttive ed a quelle di prestazione di servizi, a prescindere dal fatto che esse debbano essere allocate in zone già classificate D dallo strumento urbanistico (art. 2 del D.P.R. n. 160/2010). Anche gli impianti sportivi, i quali dal punto di vista urbanistico sono normalmente insediabili solo nelle zone F, se gestiti in modo imprenditoriale sono qualificabili come attività produttive ai fini dell’applicazione della procedura S.U.A.P.
N. 00424/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00192/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 192 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Giuseppe Mucciacito, Michele Mucciacito, Milena Mucciacito, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Ferruti e Marcello Pizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Pizzi, in Roma, via Filippo Corridoni 15;
contro
Comune di Tavullia, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Clini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Beatrice Riminucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Test Track S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonella Storoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Tansella, in Ancona, c.so Garibaldi 16;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente Marche – Dipartimento di Pesaro, Agenzia Regionale Protezione Ambiente Marche, Azienda Sanitaria Unica Regionale Marche – Area Vasta n. 1, Azienda Sanitaria Unica Regionale Marche, Regione Marche – Servizio Tutela Gestione e Assetto del Territorio – P.F. Tutela del Territorio di Pesaro e Urbino, Regione Marche, Sportello Unico Pian del Bruscolo – Unione dei Comuni Mombaroccio-Pesaro-Tavullia-Vallefoglia-Gabicce-Gradara Sede Centrale, Sportello Unico Pian del Bruscolo – Unione dei Comuni Mombaroccio-Pesaro-Tavullia-Vallefoglia-Gabicce-Gradara Sede Decentrata, non costituiti in giudizio;
Unione dei Comuni Pian del Bruscolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Clini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Marche, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29;
per l’annullamento
previa sospensione
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
1) della deliberazione del Consiglio Comunale di Tavullia n. 2 del 29.1.2019, pubblicata all’Albo Pretorio Informatico comunale in data 6.2.2019 con la quale è stato approvato il progetto, in variante urbanistica, per la realizzazione di una pista motoristica ovale, con ampliamento della zona “F” attrezzature di interesse generale, sita in Strada delle Vigne, ditta Test Track s.r.l.;
2) del decreto del Presidente della Provincia di Pesaro e Urbino n. 304/2018 del 13.12.2018 con il quale è stato espresso parere di conformità favorevole, ai sensi dell’art. 3 e dell’art. 26 comma 3 della L.R. n. 34/92 e ss.mm.ii., rispetto alla realizzazione di una pista motoristica ovale per la pratica dello speedway, con ampliamento della zona “F” – attrezzature di interesse generale, in variante al vigente P.R.G. del Comune di Tavullia, redatto ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. 160/2010 della ditta Test Track s.r.l.;
3) della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Tavullia (PU) n. 52 del 3.5.2018 con la quale viene modificata la convenzione stipulata tra il Comune di Tavullia e la società Test Track s.r.l. in data 16.07.2012 regolante le modalità generali di gestione di impianto sportivo-educativo ubicato in Strada delle Vigne;
4) di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale non conosciuto;
per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 26 luglio 2019:
1) comunicazione SUAP 26.2.2019, pratica SUAP 000366/2018, acquisita al Comune di Tavullia il 27.2.2019, prot. 0002373; 2) titolo unico SUAP del 26.2.2019, pratica SUAP 000366/2018; 3) determinazione SUAP n. 574 del 21.12.2018; 4) nota MIBAC – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio delle Marche 18.10.2018, n. 20427; 5) parere ASUR Marche Area Vasta n. 1 del 5.10.2018; 6) parere ARPAM senza data; 7) delibera Consiglio Comunale di Tavullia n. 2 del 29.1.2019, già impugnata con il ricorso originario; 8) decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Pesaro-Urbino n. 304/2018 del 13.12.2018, già impugnato con il ricorso originario; 9) delibera Giunta Comunale di Tavullia n. 52 del 3.5.2018, già impugnata con il ricorso originario; 10) valutazione previsionale di impatto acustico in fase di realizzazione del maggio 2018 – all. VA.1, prodotta da Test Track S.r.l.; 11) valutazione previsionale di impatto acustico in fase di esercizio del maggio 2018 – all. VA.2, prodotta da Test Track S.r.l.; 12) relazione tecnica di variante urbanistica ed NTA del maggio 2018, prodotta da Test Track S.r.l. – all. PA.A, prodotta da Test Track S.r.l.; 13) scheda di sintesi rapporto preliminare VAS – Provincia di Pesaro-Urbino, prot. 8364 del 27.7.2018, prodotta da Test Track S.r.l.; 14) analisi paesaggistica e interventi di mitigazione del maggio 2018 – all. SP.1, prodotta da Test Track S.r.l.; 15) rapporto preliminare VAS Comune di Tavullia, prot. 8364 del 27.7.2018, prodotto da Test Track S.r.l.; 16) relazione illustrativa del piano aziendale, senza data, prodotta da Test Track S.r.l.; 17) domanda di pronuncia di conformità del progetto preliminare SUAP del 19.5.2017, indirizzata al SUAP, prodotta da Test Track S.r.l.; 18) verbale di conferenza di servizi preliminare del 20.10.2017, prodotto da Test Track S.r.l.; 19) relazione istruttoria Provincia di Pesaro dell’11.7.2018, prodotta da Test Track S.r.l.; 20) relazione tecnica progetto del maggio 2018, prodotta da Test Track S.r.l.; 21) parere di conformità urbanistica del 31.7.2018, prot. 8449, prodotto da Test Track S.r.l.; 22) verbale di conferenza di servizi simultanea del 6.11.2018; 23) permesso di costruire n. 21/2018, rilasciato dal Comune di Tavullia; 24) documentazione prodotta da Test Track S.r.l. acquisita dal SUAP in data 25.2.2019 (prot. arrivo 20504/19); 25) documentazione prodotta da Test Track S.r.l. acquisita dal SUAP in data 26.2.2019 (prot. 21165/19), tutti (dal n. 22 al n. 25) indicati come “allegati in formato winzip” al Titolo Unico del 26.2.2019 – cfr. sub doc. 2) – ma non resi disponibili dal Comune; di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale non conosciuto.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Tavullia, della Provincia di Pesaro e Urbino, di Test Track S.r.l., dell’Unione dei Comuni Pian del Bruscolo, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Marche;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2020 il dott. Tommaso Capitanio e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84 del D.L. n. 18/2020, convertito in L. n. 27/2020, e s.m.i.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I ricorrenti, residenti in località Strada delle Vigne del Comune di Tavullia (dove posseggono altresì alcuni terreni adibiti a coltivazioni biologiche), con il ricorso introduttivo e con il successivo atto di motivi aggiunti impugnano i provvedimenti indicati in epigrafe, con cui il Comune intimato e il S.U.A.P. istituito presso l’Unione dei Comuni del Pian del Bruscolo hanno autorizzato l’ampliamento dell’impianto sportivo di proprietà della controinteressata Test Track S.r.l., il quale consiste in una pista da motocross, in una pista da flat track e in due immobili ex rurali adibiti a uffici e servizi (impianto originario) e in una pista motoristica ovale per lo speedway (ampliamento oggetto del presente giudizio).
L’impianto originario, ricordano i ricorrenti, fu autorizzato nel 2009 con atti che gli stessi signori Mucciacito (nonché altri residenti della zona) hanno impugnato davanti a questo Tribunale. L’esito di tale impugnazione è stato negativo per gli odierni ricorrenti, ma la relativa sentenza (T.A.R. Marche n. 2/2018) è stata impugnata con ricorso iscritto al N.R.G. del Consiglio di Stato 3486/2018, per il quale ad oggi non risulta ancora fissata l’udienza di trattazione.
Con l’odierno ricorso e i successivi motivi aggiunti, i signori Mucciaccito, dopo aver evidenziato che la zona dove ricade l’impianto sportivo è interessata da numerosi vincoli ambientali e paesaggistici, censurano dunque i nuovi provvedimenti assunti dalle Amministrazioni intimate, nella parte in cui è stato approvato il progetto di ampliamento dell’impianto de quo, con valenza di variante urbanistica.
2. Queste le doglianze articolate dai signori Mucciacito:
– ricorso introduttivo:
I) violazione di legge in relazione al D.P.R. n. 160/2010, all’art. 2, comma 1, del D.P.R. n. 447/1998, all’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale e agli artt. 1, 3 e 7 L. n. 241/1990. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per contraddittorietà. Illegittimità derivata.
Con questo primo gruppo di censure i ricorrenti evidenziano che:
– la procedura semplificata di variante urbanistica prevista dall’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 ha carattere eccezionale e derogatorio della disciplina generale e quindi non può trovare applicazione al di fuori delle ipotesi specificamente previste dalla norma e, inoltre, i presupposti fattuali che giustificano l’esigenza della variante urbanistica vanno accertati in modo oggettivo, non potendo il procedimento semplificato assurgere a strumento ordinario di modifica dell’assetto urbanistico, azionabile in base alle convenienze dell’imprenditore;
– nella specie, è palese l’assenza dei presupposti per l’adozione della c.d. variante S.U.A.P., visto che il Comune di Tavullia, in acritica condivisione delle esigenze imprenditoriali della società controinteressata, ha approvato, senza attivare una revisione generale del P.R.G., una seconda variante puntuale del P.R.G., ampliando la precedente zona F e conferendo alle aree di proprietà di Test Track S.r.l. una destinazione “sportivo-educativa”, del tutto incongrua rispetto alle attività che si intendono effettuare in essa;
– in tal modo il Comune ha abdicato alla sua istituzionale potestà pianificatoria, così da rendere l’approvazione della variante pressoché doverosa, senza inoltre tenere conto dei vincoli sovraordinati, anche di natura paesaggistico-ambientale, gravanti sulla zona;
II) violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 11 L.R. Marche 22/2011, alla L.R. Marche 26 marzo 2012 n. 3 – all. B2, alla deliberazione della Giunta Regionale n. 1813 del 21 dicembre 2010, al D.Lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 e agli artt.1, 3 e 7 L. n. 241/1990. Carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere per falso presupposto in fatto e in diritto, travisamento dei fatti, difetto di motivazione ed istruttoria. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Illegittimità derivata.
Con questo secondo gruppo di censure, i ricorrenti evidenziano che:
– il progetto approvato con gli atti impugnati riguarda la realizzazione di una pista motoristica ovale, in variante al vigente P.R.G. del Comune di Tavullia, quale ampliamento della pista motoristica attualmente esistente, anch’essa già oggetto di approvazione a seguito di specifica variante allo strumento urbanistico generale;
– i provvedimenti autorizzativi sono stati però emessi in violazione anzitutto dell’art. 11 della L.R. Marche n. 22/2011 (che reca norme in materia di riduzione del consumo del suolo), visto che l’area in argomento, sino a quel momento classificata come zona F, viene qualificata come zona produttiva, ossia come zona D, in modo da poter essere oggetto di variante S.U.A.P. e da poter fruire della deroga di cui al comma 3 del citato art. 11;
– la norma va tuttavia letta nella sua globalità e, in tal senso, essa pone ben precisi vincoli ai Comuni nel caso in cui ritengano necessaria l’espansione di aree edificabili in zone agricole, e fra questi vincoli vi è la necessità del previo accertamento del completamento di almeno il 75% dell’edificazione nelle aree aventi medesima destinazione urbanistica (accertamento che nella specie non risulta essere stato svolto);
– l’area in questione non viene più classificata quale zona F, ma genericamente individuata quale zona produttiva (o, meglio, l’attività che vi si svolge è un’attività produttiva), in contrasto anche con la convenzione sottoscritta fra le parti, che prevede un’attività di promozione sociale e turistica. L’area è sì adiacente alla pista motoristica esistente, tuttavia la classificazione di zona omogenea F e non D impediva l’approvazione di tale progetto di ampliamento;
– il comma 3 dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011, inoltre, consente gli ampliamenti delle zone produttive per un massimo del 10% della superficie esistente, mentre nel caso specifico l’ampliamento riguarda una superficie ben superiore al 10% consentito, essendo pari ad una superficie di mq 38.500 che rispetto al dimensionamento della pista motoristica esistente, pari a mq 100.087, risulta essere del 38,40%;
– né si potrebbe sostenere che la realizzazione della pista motoristica non implica un consumo del suolo e che, quindi, l’opera sia compatibile con la ratio dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011;
– inoltre, l’art. 7 della impugnata deliberazione di Giunta Comunale, con la quale si modifica la convenzione per la gestione della pista, prescrive il mantenimento delle già previste aree adiacenti agricole quale fascia di mitigazione, le quali, con la realizzazione dell’ampliamento della pista, verrebbero meno (e, in ogni caso, le stesse avrebbero dovuto essere realizzate già in occasione della costruzione dell’impianto originario). Peraltro, tali fasce di mitigazione dovrebbero essere realizzate, con il nuovo progetto di ampliamento della pista, addirittura a ridosso delle aree di proprietà di terzi, fra cui essi ricorrenti, con ulteriore grave ed ingiusto pregiudizio per gli stessi;
– il progetto, riguardando opere che richiedono notevoli movimenti di terra e interessando aree a forte valenza paesaggistica, avrebbe dovuto essere sottoposto a screening di V.A.S., nonché a screening di V.I.A. ai sensi dell’allegato B2, punto 8, lett. b) e r), alla L.R. n. 3/2012 e s.m.i. Gli atti impugnati, ed in particolare il decreto del Presidente della Provincia n. 304/2018, sono dunque erroneamente motivati nella parte in cui il progetto è stato ritenuto esente sia da V.A.S. che da V.I.A.;
III) violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 2645-quater c.c. Illegittimità derivata dei provvedimenti comunali.
Con questo terzo motivo, i ricorrenti rilevano che la convenzione urbanistica originaria, della quale è stata approvata la modificazione con la deliberazione comunale oggetto dell’odierna impugnazione, prevedeva un asservimento delle aree su cui avrebbero dovuto essere inserite le opere di mitigazione, con relativa trascrizione nei Registri Immobiliari. Il Comune non ha però previsto analogo onere in relazione alla presente variante, mentre non risulta che l’asservimento originario sia stato mai trascritto (per cui esso assume valenza meramente obbligatoria e non reale, violando così l’art. 2645-quater c.c.);
– motivi aggiunti (con cui si impugnano gli atti già gravati con il mezzo introduttivo nonché quelli ulteriori indicati in epigrafe, alla luce della documentazione che le parti resistenti hanno depositato in giudizio in sede di rispettiva costituzione):
IV – primo motivo aggiunto) violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 97 Cost. ed ai principi di correttezza, imparzialità e buon andamento della P.A. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, per contraddittorietà. Illegittimità derivata.
Con questo gruppo di censure i ricorrenti deducono che:
– dalla nota di trasmissione del Titolo Unico al Comune di Tavullia (prot. n. 21263 del 26 febbraio 2019 del S.U.A.P.) emerge che l’impianto, seppure composto di varie strutture sportive, è unico, per cui le valutazioni di ordine urbanistico e paesaggistico-ambientale che hanno preceduto il rilascio del Titolo avrebbero dovuto considerare tale unitarietà;
– non risulta che Test Track abbia corrisposto al Comune il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, let. d-ter), del D.P.R. n. 380/2001;
– negli atti depositati in giudizio dalle controparti resistenti non vi è traccia né del verbale della conferenza di servizi sincrona o simultanea del 6 novembre 2018, né del permesso di costruire n. 21/2018 rilasciato (in data ignota) dal Servizio Urbanistica del Comune di Tavullia. Parimenti lacunosa appare la determinazione n. 574 del 21 dicembre 2018 con cui il S.U.A.P. avrebbe approvato il verbale relativo alla citata conferenza di servizi del 6 novembre 2018. Nell’atto si legge infatti che il S.U.A.P. ha soltanto preso atto del succitato verbale della conferenza di servizi e che sarebbero stati espressi in conferenza i pareri del Comune di Tavullia, dell’A.R.P.A.M., della Regione Marche e della Provincia di Pesaro e Urbino, mentre sarebbero stati acquisiti per silenzio-assenso i pareri di A.S.U.R. Marche e della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio. Con riferimento a questi ultimi due ultimi due pareri non esiste però certezza circa l’identità tra il progetto di cui alla prima conferenza, indetta per il giorno 26 ottobre 2018 (cui si riferiscono i primi due pareri, in astratto, positivi) e il progetto integrato di cui alla seconda conferenza, indetta per il giorno 6 novembre 2018;
– né esiste evidenza che siano state rispettate le prescrizioni espresse dalla Soprintendenza con la nota del 18 ottobre 2018 circa l’esigenza di procedere all’esecuzione di verifica preventiva di interesse archeologico. Non risulta infatti che siano stati eseguiti saggi sui terreni interessati dalle opere de quibus per verificare la presenza di reperti archeologici. In ogni caso il parere della Soprintendenza è illegittimo per difetto di istruttoria e di motivazione nella parte in cui si dichiara “…data per verificata dall’Amministrazione competente la legittimità dello stato di fatto, la conformità a quanto previsto dal vigente Piano Paesistico Ambientale Regionale (P.P.A.R.)…”;
– il parere A.R.P.A.M. impugnato, privo di data, non può essere qualificato come positivo con prescrizioni. Infatti, l’Agenzia ha evidenziato l’inadeguatezza della pista di speedway rispetto alle emissioni acustiche;
– neanche il parere “urbanistico” rilasciato dalla Regione in conferenza di servizi per i profili di cui all’art. 89 del D.P.R. n. 380/2001 può essere qualificato come positivo, visto il numero e la rilevanza delle prescrizioni impartite;
– il parere di conformità urbanistico – edilizia, rilasciato il 31 luglio 2018 dal Comune di Tavullia, evidenzia ancora una volta l’unicità delle due strutture e dunque la necessità di effettuare la V.A.S.;
V – secondo motivo aggiunto) violazione di legge in relazione al D.P.R. n. 160/2010, all’art. 2, comma 1, del D.P.R. n. 447/1998, all’art. 14 disposizioni sulla legge in generale e agli artt. 1, 3 e 7 L. n. 241/1990. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per contraddittorietà. Illegittimità derivata.
In parte qua i ricorrenti ribadiscono le censure già svolte con il motivo sub I del ricorso introduttivo, anche alla luce del citato parere comunale del 31 luglio 2018, n. 8449;
VI – terzo motivo aggiunto) violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 11 L.R. Marche 22/2011, alla L.R. Marche 26 marzo 2012 n. 3, alla deliberazione della Giunta Regionale n. 1813 del 21 dicembre 2010, al D.Lgs. n. 42/2004 e agli artt. 1, 3 e 7 L. n. 241/1990. Carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere per falso presupposto in fatto e in diritto, travisamento dei fatti, difetto di motivazione ed istruttoria. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà. Violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento. Illegittimità derivata.
In parte qua i ricorrenti reiterano le censure svolte con il motivo sub II del mezzo introduttivo, evidenziando inoltre che l’art. 26-quater della L.U.R. n. 34/1992 (recante “Attuazione dell’articolo 8 del D.P.R. n. 160/2010. Progetti inerenti al SUAP comportanti la variazione dello strumento urbanistico”) fa espressamente salvo nell’incipit del proprio comma 1 le previsioni dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011;
VII – quarto motivo aggiunto) violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 2645-quater cod. civ. Illegittimità derivata dei provvedimenti comunali.
In parte qua vengono ribadite le censure di cui al motivo sub III del mezzo introduttivo.
3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Tavullia, la Provincia di Pesaro e Urbino, l’Unione dei Comuni “Pian del Bruscolo”, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Marche e la controinteressata Test Track S.r.l.
Il Comune, la Provincia e Test Track S.r.l., oltre a chiedere il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, hanno formulato delle eccezioni preliminari di cui si darà conto infra.
Alla camera di consiglio del 18 settembre 2019, fissata per la trattazione della domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti, parte ricorrente ha chiesto l’abbinamento al merito della fase cautelare, di talché è stata fissata per la trattazione l’udienza del 10 giugno 2020.
4. Il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti nel merito, il che esonera il Collegio dall’esame dell’eccezione preliminare di tardività dell’impugnazione del Titolo Unico e degli altri provvedimenti censurati con l’atto di motivi aggiunti.
Va peraltro osservato che:
– la deliberazione del Consiglio Comunale di Tavullia n. 2 del 2019 costituisce atto autonomamente impugnabile e lesivo, in quanto l’attribuzione all’area de qua di una determinata destinazione urbanistica rende sempre assentibile l’intervento di trasformazione del territorio, e questo anche se il Titolo Unico oggetto del presente giudizio venisse annullato;
– quanto invece alla legittimazione attiva, i ricorrenti, come si evince anche dal precedente giudizio definito da questo Tribunale con la sentenza n. 2/2018, sono legittimati e hanno interesse ad impugnare gli atti indicati in epigrafe in quanto, venendo in rilievo un impianto destinato ad ospitare veicoli a motore ubicato a poca distanza dalla residenza dei signori Mucciacito, nella specie sono senz’altro presenti sia gli impatti acustici (i quali sono però tollerabili se compresi nei limiti corrispondenti alla classe acustica della zona quale definita dal vigente Piano Comunale) sia quelli lato sensu paesaggistici (i quali anche sono tollerabili se le autorità competenti hanno ritenuto l’intervento compatibile con la vincolistica presente).
5. Prima di passare all’esame delle singole censure, è opportuno premettere che:
– come dimostra il precedente giudizio definito con la sentenza n. 2/2018, il vero motivo che ha indotto i signori Mucciacito a proporre le azioni di annullamento degli atti abilitativi rilasciati a Test Track sono le emissioni acustiche prodotte dall’impianto sportivo, il che è comprovato se non altro dal fatto che le affermazioni in merito alle colture pregiate che i ricorrenti hanno impiantato nei terreni di proprietà contermini alle piste non sono suffragate da alcun riscontro documentale (e d’altro canto sarebbe arduo sostenere che tali colture subiscono danni a causa delle emissioni odorose e nocive prodotte dalle poche moto che circolano nell’impianto sportivo);
– questo è tanto vero che nel precedente giudizio il Tribunale, in sede cautelare, aveva disposto incombenti istruttori a carico dell’A.R.P.A.M. onde verificare l’eventuale superamento dei limiti di emissioni consentiti dalla vigente pianificazione acustica comunale (ordinanza n. 7/2012). Come emerge dalla sentenza n. 2/2018, l’esito di tale verificazione era stato rassicurante, tanto che i ricorrenti avevano in seguito rinunciato alla domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti;
– a seguito della costituzione in giudizio delle controparti, il Tribunale ha potuto appurare che, in realtà, Test Track ha corredato la domanda iniziale sia con la documentazione inerente la V.A.S., sia con quella inerente la V.I.A., sia con la relazione paesaggistica, e che le amministrazioni interessate, ed in particolare la Provincia, hanno svolto approfondite valutazioni in merito. Questa precisazione è utile per smentire il tono generale a cui sono improntati il ricorso e l’atto di motivi aggiunti, ossia l’assunto per cui il progetto sarebbe stato approvato in assenza di specifica istruttoria e solo perché il Comune di Tavullia ha sposato acriticamente l’iniziativa imprenditoriale di Test Track (e a questo riguardo va osservato che non risponde al vero che il Consiglio Comunale era astretto ad approvare la variante, visto che l’art. 26-quater, comma 8, della L.R. n. 34/1992 prevede esattamente il contrario);
– il progetto ha infatti superato sia lo screening di V.A.S. che quello di V.I.A. (e, come il Tribunale ha ricordato nella sentenza n. 2/2018, la sottoposizione di un piano o di un progetto a verifica di assoggettabilità a V.A.S. e/o a V.I.A. costituisce adempimento alle pertinenti prescrizioni del T.U. n. 152/2006, visto che il diritto comunitario non impone il necessario svolgimento dei procedimenti ordinari di V.A.S. e di V.I.A. laddove l’autorità competente ritenga motivatamente che gli impatti sulle matrici ambientali non siano particolarmente rilevanti e che siano dunque sufficienti le prescrizioni imposte in sede di screening), ed ha altresì conseguito l’autorizzazione paesaggistica;
– in questo senso sono certamente non pertinenti le considerazioni espresse dal Consiglio Comunale circa la non assoggettabilità a V.A.S. e a V.I.A. della variante, ma si tratta di un profilo che non incide sulla validità della deliberazione n. 2/2019. Premesso che i “progetti” non vanno sottoposti a V.A.S. (ma semmai a V.I.A.), laddove il Consiglio avesse ritenuto necessari gli screening di V.A.S. e di V.I.A., la pratica sarebbe infatti tornata alla Provincia, ente competente in materia, la quale però si era già espressa sul punto.
6. Passando dunque al merito, il Collegio ritiene di dover trattare congiuntamente il primo e il secondo motivo del mezzo introduttivo e il secondo e il terzo dell’atto di motivi aggiunti, visto che le censure ivi esposte si intersecano fra loro. Con riguardo a tali doglianze, il Collegio osserva che:
– l’impianto originario è stato autorizzato dal Comune di Tavullia a seguito di variante ordinaria al P.R.G., per cui non si è di fronte ad una seconda variante puntuale adottata con la procedura S.U.A.P.;
– il D.P.R. n. 160/2010, così come il previgente D.P.R. n. 447/1998, si applica a tutte le attività produttive ed a quelle di prestazione di servizi, a prescindere dal fatto che esse debbano essere allocate in zone già classificate D dallo strumento urbanistico (art. 2 del D.P.R. n. 160/2010). Anche gli impianti sportivi, i quali dal punto di vista urbanistico sono normalmente insediabili solo nelle zone F, se gestiti in modo imprenditoriale sono qualificabili come attività produttive ai fini dell’applicazione della procedura S.U.A.P. In questo senso, dunque, sia Test Track sia le amministrazioni coinvolte nel procedimento si sono limitate ad applicare una normativa che accelera l’approvazione di varianti urbanistiche che il Comune ben potrebbe comunque approvare per la via ordinaria. A questo proposito l’odierno Collegio deve precisare che l’affermazione contenuta al paragrafo 7., terzo alinea, della sentenza n. 2/2018 (“…non sussiste il dedotto vizio di incompetenza dell’Ufficio Tecnico, visto che l’impianto in parola non è destinato ad ospitare attività produttive (trattandosi di impianto privato non aperto al pubblico e utilizzato sporadicamente)…”) si giustifica pienamente alla luce del fatto che solo con la relazione di sviluppo aziendale presentata in allegato al progetto per cui è causa Test Track ha manifestato la volontà di trasformare l’iniziativa originaria in un’attività imprenditoriale più ampia (si veda il documento allegato n. 9 alla memoria di costituzione della controinteressata);
– l’art. 11, comma 3, della L.R. n. 22/2011 e s.m.i., derogando al divieto generale di cui al precedente comma 1, let. a), stabilisce che “E’ consentita l’adozione di varianti ai PRG vigenti se necessarie all’ampliamento di attività produttive, purché le nuove aree siano contigue a quelle già edificate…” (e nella specie tale contiguità fisica sussiste certamente). Peraltro, nel caso in esame Test Track non ha progettato di realizzare volumetrie aggiuntive a quelle già esistenti, per cui la variante in commento non prevede alcun incremento delle aree edificabili;
– il citato comma 3 dell’art. 11 mostra inoltre il chiaro favor del legislatore regionale per la concentrazione delle attività produttive nelle zone già oggetto di sfruttamento edificatorio. Non vi era dunque alcun onere in capo al Comune di dimostrare la saturazione per almeno il 75% delle aree del P.R.G. aventi la medesima destinazione;
– non vi è stato alcun surrettizio frazionamento del progetto (anche in ragione del tempo trascorso fra la presentazione del progetto riferito all’impianto originario e la presentazione del progetto per cui è causa), né vi è contraddizione fra le difese delle parti resistenti. Sussiste infatti autonomia fra la normativa urbanistica (ivi inclusa, nella specie, quella sul consumo del suolo) e quella sulla V.A.S./V.I.A., nel senso che ai fini della verifica della compatibilità urbanistica si deve prendere in considerazione solo l’intervento oggetto di autorizzazione (in questo caso l’ampliamento dell’impianto), mentre ai fini della normativa V.A.S./V.I.A. occorre, se ne sussistono i presupposti, considerare anche gli impatti cumulativi. L’insistito riferimento dei ricorrenti all’unitarietà dell’intervento è inconferente anche in relazione alle difese di Test Track, la quale ha in sede amministrativa spiegato la ratio dell’iniziativa al solo fine di dimostrare la sussistenza dei presupposti per la variante S.U.A.P. Dal punto di vista giuridico è quindi irrilevante che la terza pista sia utilizzata in alternativa o contemporaneamente alle piste già esistenti, essendo rilevante solo il rispetto dei limiti di emissioni acustiche previste dal P.Z.A. di Tavullia;
– dal punto di vista urbanistico, poi, il limite del 10% all’ampliamento delle zone produttive, previsto dall’originario art. 11, comma 3, è venuto meno per effetto della novella di cui all’art. 1, comma 3, della L.R. n. 24/2013, mentre in relazione alla V.A.S./V.I.A. la Provincia di Pesaro e Urbino, autorità competente in materia, ha ritenuto non rilevante l’impatto provocato dall’ampliamento, escludendo quindi la necessità della V.A.S. e della V.I.A. (nel preambolo del documento istruttorio allegato al decreto del Presidente della Provincia n. 304/2018 si dice chiaramente che il progetto non rientra fra quelli esclusi dallo screening di V.A.S., che è stato infatti eseguito, al pari dello screening di V.I.A.);
– nella conferenza di servizi del 6 novembre 2018 tutte le amministrazioni interessate hanno rilasciato parere favorevole, anche se in molti casi con prescrizioni. La giurisprudenza ha ormai da tempo affermato che la prassi dell’approvazione con prescrizioni è legittima, salvo i casi estremi in cui le prescrizioni siano talmente numerose e rilevanti da determinare in sostanza lo stravolgimento del piano o del progetto sottoposto a valutazione. Nella specie non si è in presenza di un caso estremo, visto che le prescrizioni più importanti sono quelle espresse nel parere rilasciato dal competente Servizio Regionale ai sensi dell’art. 89 del D.P.R. n. 380/2001, le quali non riguardano però l’impianto sportivo in quanto tale, del quale non vengono mutati né il tracciato né le altre componenti essenziali;
– le aree in questione non sono interessate, se non in minima parte, da specifici vincoli paesaggistici, architettonici, archeologici o ambientali, trattandosi di un paesaggio agricolo “ordinario”. Le parti dell’area interessate da vincoli di tutela sono, nel progetto approvato, destinate ad ospitare le opere di mitigazione paesaggistico-ambientale, le quali sono di per sé compatibili con le prescrizioni di tutela dettate dal P.P.A.R.;
– né si comprende su quali basi i ricorrenti assumono che non sono stati eseguiti i saggi per verificare l’eventuale interesse archeologico, visto che tale affermazione non si desume certo dalla documentazione fotografica allegata al ricorso;
– per quanto attiene alle fasce di mitigazione (consistenti nell’impianto sul perimetro dell’area in cui ricadono le piste di alberature finalizzate a schermare sia l’impatto visivo che quello acustico), i ricorrenti deducono che esse sarebbero ubicate in modo tale da ledere i loro diritti dominicali. Tali assunti sono però del tutto infondati, in quanto, in disparte il fatto che non è stato provato che le alberature saranno collocate sulla proprietà Mucciacito o in violazione di specifiche norme civilistiche, le opere di mitigazione sono del tutto compatibili con lo scenario agreste e dunque la presenza degli alberi non arreca alcun pregiudizio ai terzi.
6.1. Quanto al merito dell’esclusione del progetto e della variante dalla V.A.S. e dalla V.I.A., si osserva che:
– con la relazione preliminare dell’11 luglio 2018 il competente Servizio della Provincia ha ritenuto che il progetto non fosse da sottoporre a V.I.A. in quanto si tratta di modifica non sostanziale dell’impianto originario (per il quale era stato invece rilasciato parere favorevole di V.I.A., con determinazione dirigenziale n. 1696/2011, di cui vengono riconfermate le prescrizioni, per quanto applicabili), subordinando tale parere a due condizioni (verifica delle prescrizioni A.R.P.A.M. relativamente alle emissioni acustiche e assenza di opere che determinino la canalizzazione e la regolazione del Fosso della Biscia). Considerata la natura e le dimensioni dell’opera per cui è causa, non si può ritenere palesemente illogica la valutazione svolta dalla Provincia circa la natura non sostanziale della modifica;
– analoghe considerazioni si possono svolgere per quanto concerne l’esclusione dalla V.A.S. (decreto del Presidente della Provincia n. 304/2018), in quanto la realizzazione della nuova pista da speedway non modifica il bilancio ambientale complessivo. L’impianto nel suo complesso, infatti, resta pur sempre non aperto al pubblico in quanto non destinato ad ospitare gare, per cui l’enorme afflusso di appassionati di cui si parla in ricorso non costituisce un evento plausibile. D’altro canto, la valutazione ambientale “strategica” si addice per definizione a varianti urbanistiche che incidano sulla fisionomia complessiva del territorio comunale o su porzioni importanti di esso, modificando ad esempio i flussi del traffico (si pensi alle previsioni urbanistiche che riguardano l’insediamento di grandi strutture di vendita) oppure separando fra di loro quartieri o frazioni (si pensi alla realizzazione di una circonvallazione o di una tangenziale), ma non certo ad un intervento puntiforme e tale da non incidere in alcun modo sugli interessi urbanistici generali. Il discorso sarebbe stato diverso se, a parità di tipologia di piste da realizzare, l’impianto in parola fosse destinato ad ospitare gare ufficiali, perché in quel caso la variante avrebbe dovuto gioco forza contemplare la realizzazione di adeguata viabilità, di strutture ricettive, e così via, il che avrebbe determinato certamente lo stravolgimento urbanistico e ambientale della zona in parola.
6.2. Nessuna specifica censura viene poi mossa nei riguardi dell’autorizzazione paesaggistica, con cui le opere in argomento sono state ritenute compatibili con l’unico vincolo ex D.Lgs. n. 42/2004 gravante sull’area, ossia il vincolo posto a tutela dei corsi d’acqua (vincolo che, peraltro, non implica l’inedificabilità assoluta).
I ricorrenti, infatti, si limitano ad affermare che dagli atti del procedimento non si comprende come la presenza del vincolo sia stata superata. Al riguardo, però, dalla lettura del parere datato 18 ottobre 2018 si comprende agevolmente che la Soprintendenza ha ritenuto l’opera (consistente, è bene ricordarlo, in una pista in terra battuta ubicata in un contesto agricolo) compatibile con il paesaggio, dettando alcune prescrizioni finalizzate a rendere l’intervento ancora meno impattante.
Quanto all’inciso riportato a pag. 13 dell’atto di motivi aggiunti, si tratta di una clausola di stile che la Soprintendenza appone in tutti i pareri di sua competenza e che vuol significare unicamente che l’organo periferico del Mi.B.A.C. non si occupa né dei profili urbanistico-edilizi (“legittimità dello stato di fatto”), né della compatibilità degli interventi con la pianificazione regionale e provinciale sovraordinata (P.P.A.R., P.T.C., etc.), bensì solo di quelli architettonici, paesaggistici e archeologici.
Non si comprende infine l’assunto di parte ricorrente secondo cui il parere della Soprintendenza non avrebbe concluso la fase di verifica di competenza dell’autorità periferica statale. Il parere del 18 ottobre 2018 è stato infatti rilasciato ai sensi e in base alla procedura di cui all’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.
6.3. Infondato è pure il motivo con cui si deduce che Test Track non ha versato il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, let. d-ter), del D.P.R. n. 380/2001 (si veda la ricevuta del versamento, depositata in giudizio in data 13 settembre 2019).
6.4. Con riferimento invece al parere A.R.P.A.M. si osserva che:
– lo stesso non è privo di data, essendo stato espresso nella conferenza di servizi del 6 novembre 2018, ed è espressamente qualificato “favorevole” dal rappresentante dell’Agenzia;
– A.R.P.A.M. ha espresso parere favorevole con riguardo all’impatto acustico, ribadendo in sostanza le prescrizioni a suo tempo dettate per l’impianto originario, in particolare per quanto concerne il numero di moto che possono complessivamente girare in contemporanea sulle tre piste. L’unico rilievo ha riguardato la postazione fissa di monitoraggio già presente, la quale era ovviamente posizionata in relazione alle piste già esistenti, per cui A.R.P.A.M. ha prescritto di installare una nuova postazione fissa specifica per la pista da speedway, indirizzata verso il recettore R7 (il rispetto di tale prescrizione, ovviamente, potrà essere verificato solo in fase di gestione della nuova pista). E dunque non si vede davvero come il parere dell’A.R.P.A.M. possa essere qualificato negativo.
L’A.R.P.A.M. non era invece obbligata ad effettuare verifiche “sul campo”, in quanto tali verifiche saranno semmai da svolgere in fase di esercizio, laddove il Comune di Tavullia e/o privati cittadini dovessero lamentare il superamento dei limiti di emissione consentiti dalla vigente zonizzazione acustica comunale.
7. Passando invece a trattare del primo motivo aggiunto, il Collegio evidenzia che:
– in primo luogo, i ricorrenti deducono che dagli atti impugnati emerge l’unicità sostanziale e funzionale dell’impianto (per cui sul punto si rimanda alle considerazioni esposte al precedente paragrafo 6.);
– in secondo luogo, reiterano la censura con cui si deduce la violazione dell’art. 16, comma 4, let. d-ter), del D.P.R. n. 380/2001 (e al riguardo valgono le considerazioni esposte al precedente paragrafo 6.3.);
– in terzo luogo, lamentano la mancata produzione da parte delle amministrazioni resistenti di alcuni documenti e preannunciano la proposizione di ulteriori motivi aggiunti all’esito della presa visione di tali documenti. In disparte che questi non sono veri e propri motivi di impugnazione, sta di fatto che con le memorie conclusionali del maggio e del giugno 2020 i ricorrenti hanno chiesto che la causa passasse in decisione allo stato degli atti, e dunque in parte qua le predette contestazioni debbono intendersi superate;
– in quarto luogo, affermano che non vi è certezza circa l’identità fra il progetto esaminato in vista della conferenza di servizi del 26 ottobre 2018 (che non si è poi tenuta) e quello licenziato nella successiva conferenza del 6 novembre 2018. In realtà, però, il fatto che la conferenza sia stata aggiornata al 6 novembre 2018 implica di necessità che il progetto sia stato oggetto di revisione in base a quanto richiesto, in particolare, dalla Regione Marche. Come emerge dalla determinazione dirigenziale del S.U.A.P. n. 574/2018, Test Track ha inviato la documentazione integrativa il 12 ottobre, mentre la seduta del 6 novembre è stata convocata il 16 ottobre. Pertanto, le amministrazioni interessate, ed in particolare la Soprintendenza, erano in condizione di poter modificare eventualmente i pareri già rilasciati sul progetto iniziale. Se non lo hanno fatto, si deve ritenere che le modifiche richieste non incidevano sui profili di competenza della Soprintendenza e dell’A.S.U.R. (uniche amministrazioni che non hanno partecipato alla seduta del 6 novembre, precludendosi in tal modo la possibilità di esprimere un dissenso).
8. Restano da esaminare il terzo motivo del ricorso introduttivo e il quarto dell’atto di motivi aggiunti.
Al riguardo, va anzitutto evidenziato che le presenti censure sono agganciate alla tardiva impugnazione della deliberazione della Giunta Comunale n. 52/2018, recante modifiche della convenzione per la gestione dell’impianto. Inoltre va osservato che, essendo la deliberazione antecedente all’approvazione del progetto di ampliamento, essa prevedeva il mantenimento delle fasce di mitigazione nella posizione prevista dal progetto originario. E’ evidente che, a seguito della realizzazione della terza pista, le fasce di mitigazione dovranno essere ricollocate in modo da mitigare anche le emissioni provenienti dalla pista stessa.
Ad ogni buon conto, va detto che la trascrizione dell’atto di asservimento costituisce un adempimento che non può incidere sulla legittimità degli autorizzativi qui impugnati, visto che esso presuppone l’intervenuto rilascio delle autorizzazioni stesse. Si tratta dunque di un profilo che può essere semmai sollevato dal Comune in sede di vigilanza sull’attività di trasformazione del territorio posta in essere da Test Track e/o sulla fase di esercizio dell’impianto.
In generale, poi, si deve osservare che l’asservimento di una particella ad una determinata destinazione è necessario per evitare che la stessa particella sia utilizzata per ulteriori interventi edilizi, sì da incrementare artificiosamente le volumetrie realizzabili (il che determina normalmente l’insufficienza degli standard, nonché uno sviluppo non ordinato dell’edificato). Nella specie non vi è alcun problema del genere, sia perché i ricorrenti non hanno provato che le altre superfici di proprietà di Test Track non sarebbero sufficienti in relazione agli indici edificatori previsti dal P.R.G., sia soprattutto perché la controinteressata non ha previsto di realizzare ulteriori volumetrie. In questo caso, dunque, l’asservimento consiste proprio nell’obbligo di Test Track di realizzare le fasce di mitigazione.
9. Con riguardo, infine, alle varie istanze istruttorie formulate dai ricorrenti nonché alle contestazioni in merito alle difese delle controparti, si osserva che:
– il fatto che l’Avvocatura Distrettuale dello Stato affidi le proprie difese ai rapporti informativi redatti di volta in volta dalle amministrazioni patrocinate ex lege dalla stessa Avvocatura costituisce prassi consolidata e non contraria ad alcuna norma processuale (sul punto si veda la sentenza di questo Tribunale n. 328/2019). Né tali rapporti informativi possono essere qualificati come perizie tecniche di parte. Quanto invece alle argomentazioni esposte dalla Soprintendenza nel rapporto informativo depositato in data 13 settembre 2019, le stesse non sono dirimenti ai fini della presente decisione, in quanto il Collegio reputa già adeguatamente motivato il parere del 18 ottobre 2018;
– come si è detto al precedente paragrafo 6.4., non è necessario, ai fini della decisione di merito della causa, disporre la richiesta verificazione. Nel precedente giudizio la verifica era stata disposta dal Tribunale solo ai fini della decisione sulla domanda cautelare, dovendosi delibare l’esistenza del periculum in mora in relazione al dedotto pregiudizio per la salute.
10. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.
Le spese del giudizio si possono però compensare, sussistendo giusti motivi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge e compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2020 con l’intervento dei sottoindicati magistrati (collegati da remoto):
Sergio Conti, Presidente
Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore
Simona De Mattia, Consigliere
