Utile ma incompleta l’analisi della “fuga” dagli enti locali contenuta nell’intervista “Le disparità? Servono fondi Nel nuovo accordo un aiuto ai funzionari degli enti locali”, rilasciata dal presidente dell’Aran ad Andrea Bassi per Il Messaggero dello scorso 11 febbraio 2024.
L’intervistatore ha sollecitato il n. 1 dell’Aran sul tema della forte difficoltà della pubblica amministrazione di trattenere il personale in servizio, così da evitare la fuga in generale, ed in particolare l’esodo dai comparti meno remunerativi della PA a quelli con trattamenti economici migliori. Un esodo che riguarda in particolar modo il comparto Funzioni Locali, caratterizzato da un ormai storico e mai colmato distacco rispetto alle retribuzioni di tutti gli altri comparti.
Il presidente Aran ha ragione quando osserva che si tratta della storicizzazione di un fatto di lunga data. Attivata dal 1993 la contrattazione, si sono cristallizzati gli stipendi che fino ad allora erano stati fissati normativamente, portando a regime una disparità particolarmente evidente per il mondo locale.
Non sono state, però, spiegate le ragioni di tale disallineamento verso il basso degli stipendi degli enti locali. La causa è molto semplice: tutti gli altri comparti erano stati organizzati in 9 qualifiche funzionali, oltre alla dirigenza; negli enti locali, invece, ci si è sempre fermati all’8^ qualifica funzionale (oltre alla dirigenza). Il che ha comportato che i calcoli sugli incrementi stipendiali siano stati effettuati, negli anni, scontando questa minore estensione delle qualifiche: anni ed anni di incrementi disegnati su un numero ridotto di qualifiche hanno portato al ritardo molto forte del comparto locale.
L’intervista non ricorda il tentativo, per la verità piuttosto goffo, di giungere ad una perequazione del trattamento economico locale con quello del resto della PA: si tratta dell’indennità di comparto, introdotta dall’articolo 33 del Ccnl 22.1.2004. Un incremento retributivo per avvicinare (senza troppo successo) le retribuzioni dei dipendenti degli enti locali alle altre.
Peccato, e qui la goffaggine, che detta indennità sia finanziata dal fondo della contrattazione decentrata e non dai bilanci. L’esito è paradossale: per avvicinare il trattamento stipendiale dei dipendenti locali a quello degli altri comparti si riduce la disponibilità del fondo della contrattazione decentrata. Quindi, quanto a disposizione per il salario accessorio in tanti enti locali è significativamente inferiore rispetto agli altri comparti pubblici i quali hanno conservato, in sostanza, il gap a loro favore dei tabellari, aumentando il distacco complessivo, perché non hanno visto intaccata la disponibilità delle risorse della contrattazione decentrata.
Insomma, l’indennità di comparto si è rivelata un pannicello caldo, se non un flop vero e proprio, tanto che, appunto, nonostante essa molti sono i dipendenti locali alla ricerca di collocazione migliore sia sul piano logistico (lavorare in alcuni comuni non è facile, a causa di distanze, condizione delle strade, collocazione geografica e mezzi di trasporto), sia su quello economico, sia per le prospettive di carriera, che in enti di piccole dimensioni sono sostanzialmente inesistenti.
Tuttavia, i problemi non accadono e soprattutto non si incancreniscono a causa del destino cinico e baro. Alla diagnosi corretta delle cause del gap tra enti locali ed il resto della PA non sono conseguiti rimedi efficaci.
Però, l’assenza di tali rimedi, a sua volta, non è da imputare al fato. L’intervistatore chiede al presidente dell’Aran se i rinnovi contrattuali (come quello che sta per essere avviato, ovviamente con ritardo estremo) possono aiutare a superare, finalmente il gap. Secondo il n. 1 Aran ciò potrebbe avvnire difficilmente, poiché l’aumento delle retribuzioni è determinato in una percentuale uguale per tutti i comparti, osservando che è giusto sia così. Non del tutto convinto dalla risposta, l’intervistatore chiede, allora, se le differenze sono quindi destinate a rimanere. La risposta è che una perequazione in parte c’è stata per le indennità di amministrazione dei ministeri; si potrebbe provare anche col salario accessorio, ma il n. 1 di Aran evidenzia la necessità di stanziare delle risorse da destinare ad alcune amministrazioni più in difficoltà, con la complicazione che gli enti locali dovrebbero farsi carico della perequazione con i propri bilanci.
La risposta, insomma, lascia intendere che, sì, la perequazione sarebbe bella e giusta, ma non percorribile.
Siamo sicuri, tuttavia, che l’ordinamento non offra gli strumenti e che ciascuno ha fatto davvero per intero quanto nelle proprie competenze, parti sociali comprese?
Diremmo di no. Le osservazioni del presidente dell’Aran appaiono come una sorta di rassegnazione alla necessità di non applicare (il che, letto in altro modo, significa violare) una disposizione normativa, ormai vigente da oltre 6 anni, volta proprio ad imporre alla contrattazione nazionale collettiva di porre rimedio ai gap retributivi.
Si tratta dell’articolo 23, comma 1, del d.lgs 75/023: “Al fine di perseguire la progressiva armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la contrattazione collettiva nazionale, per ogni comparto o area di contrattazione opera, tenuto conto delle risorse di cui al comma 2, la graduale convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante la differenziata distribuzione, distintamente per il personale dirigenziale e non dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate all’incremento dei fondi per la contrattazione integrativa di ciascuna amministrazione”.
Come si nota, la norma:
- enuncia un fine ben preciso: l’armonizzazione dei trattamenti economici della PA;
- incarica la contrattazione nazionale di effettuare detta armonizzazione;
- consente espressamente di differenziare la distribuzione delle risorse finanziarie tra comparti.
Dunque, il Legislatore ha espressamente espresso la volontà di superare i disallineamenti dei trattamenti economici, prevedendo con chiarezza che gli incrementi siano computati in modo diverso, evidentemente maggiore per i comparti più in ritardo e minore per gli altri, incaricando Aran e sindacati di attivare queste indicazioni con i Ccnl.
Purtroppo, però, sin qui tale disposizione è rimasta lettera morta. Vi sono state già ben due tornate di rinnovi contrattuali nelle quali non si è minimamente pensato di attuare nemmeno gradualmente la sia pur chiarissima previsione normativa: né Aran, comunque soggetta alle direttive governative e dei comitati di settore (che si sono ben guardati dall’affrontare la questione), né i sindacati hanno concretamente fatto nulla per attuare la legge.
Oltre tutto, la mancata attuazione dell’articolo 23, comma 1, del d.lgs 75/2017 è causa della, invece, applicazione della deleteria disposizione del successivo comma 2, la norma che da anni (pur derogata ormai almeno una dozzina di volte) affligge l’autonomia contrattuale delle parti, ponendo un assurdo tetto al salario accessorio: “Nelle more di quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, assicurando al contempo l’invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016. A decorrere dalla predetta data l’articolo 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 è abrogato. Per gli enti locali che non hanno potuto destinare nell’anno 2016 risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa a causa del mancato rispetto del patto di stabilità interno del 2015, l’ammontare complessivo delle risorse di cui al primo periodo del presente comma non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015, ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio nell’anno 2016”.
Oltre al danno, dunque, la beffa: non solo non si armonizzano i trattamenti tra comparti, disapplicando la legge, ma si pongono le condizioni per un irrigidimento dei trattamenti accessori.
Poco utile, allora, pare parlare di “attrattività” del lavoro pubblico, se, pur essendovi gli strumenti per renderlo davvero attrattivo, non si attivano.
Certo, gli enti locali dovrebbero mettere mano ai bilanci e non ne hanno alcuna voglia. Ma, è costituzionalmente orientato un atteggiamento volto a mettere nel nulla una precisa disposizione normativa?
Il presidente dell’Aran, sollecitato da altre domande, osserva che almeno per i funzionari locali qualcosa si potrebbe pensare: rafforzare le elevate professionalità nelle funzioni locali, rendendola un’area strutturale, come oggi è nel ministeri.
Ottima idea. Ma, cos’ha previsto il testo dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001, come novellato dal d.l. 80/2021? Basta leggere i primi due periodi: “I dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, dei conservatori e degli istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. La contrattazione collettiva individua un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione”.
La contrattazione collettiva del comparto Funzioni Locali, successiva al d.l. 80/2021, dunque, non solo poteva, ma doveva individuare una specifica area del personale di elevata qualificazione. Invece, ancora una volta non si è attuata la norma: il Ccnl 16.11.2022 non ha istituito una nuova area, ma ha lasciato tutto come nel passato. Le elevate qualificazioni sono sostanzialmente solo la nuova denominazione delle posizioni organizzative, esistenti dal 31.3.1999: semplici incarichi per altro a termine, e con un trattamento economico lontanissimo dai 70.000 euro che si prevederebbero per la vera e propria area introdotta nell’ambito del comparto Funzioni Centrali.
Anche in questo caso, le cose sono accadute non per inerzia o fatalità: il comitato di settore del comparto Funzioni Locali (i comuni, in particolare) non ha voluto investire soldi, soprattutto si è preferito tenersi stretta la precarietà degli incarichi a tempo e, quindi, niente area delle elevate qualifiche, senza che sindacati o Aran abbiano opposto nulla a tale clamorosa violazione. Il Ccnl 16.11.2022, dunque, è in piedi nonostante risulti irrispettoso del comando normativo, che aveva imposto di introdurre la nuova area.
Allora, per affrontare i problemi e risolverli, certamente è meglio descrivere nell’analisi tutte le sue componenti ed individuare tutte le cause. Se il sistema locale si avvicina al collasso e molti dipendenti cercano altre strade, è bene dirlo con chiarezza: si tratta di un evento per nulla casuale, ma frutto di scelte precise e volute.
