Nota a Tar Lazio, sez. III, 04 dicembre 2023, n. 18141
Abstract
La valutazione DNSH, compiuta in rigorosa aderenza alle sue fonti di disciplina (art. 17 del Reg. UE n. 852/2020, è composta dall’insieme delle valutazioni che i soggetti attuatori sono chiamati a svolgere non solo ex ante, cioè prima di iniziare i lavori ma anche in itinere ed ex post, cioè durante e dopo il loro svolgimento e che sono sottoposte al vaglio e alla supervisione dell’Amministrazione.
Sommario: 1. I fatti di causa – 2. I precedenti – 3. Il Principio DNSH (Do No Significant Harm) – 4. La lente europea sulla tutela delle acque superficiali e sotterranee: brevi cenni – 5. La posizione del Tar Lazio.
- I fatti di causa
Il ricorso nasce a seguito dell’intervento di “potenziamento e sviluppo della direttrice ferroviaria Orte – Falconara” già individuato nel 2021 fra gli interventi infrastrutturali da realizzarsi nel territorio caratterizzati da un elevato grado di complessità tecnica, progettuale e amministrativa, col d.l. n. 77/2021, conv. in l.n. 108/202.
Tale intervento è stato inserito nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) di attuazione del Next Generation EU che ha indicato, fra le modalità per realizzare la mobilità sostenibile e la tutela ambientale, l’aumento del traffico ferroviario e del trasporto intermodale su rotaia.
Per raggiungere l’obiettivo sono stati individuati gli interventi da sviluppare prioritariamente grazie alla disponibilità dei fondi di PNRR, tra i quali il raddoppio della tratta ferroviaria suddivisa in tre lotti funzionali, di cui fa parte il “Lotto2 Genga – Serra San Quirico” nella Regione Marche.
Tra i motivi di gravame viene sollevata la violazione e falsa applicazione del principio di prevenzione e della valutazione DNSH (c. d. do no significant harm) di cui all’art. 17 del Reg. UE n. 852/2020, con riferimento alla protezione delle acque sotterranee e alla prevenzione del loro inquinamento; la violazione dell’allegato 1 del Reg. UE n. 852/2020, nonché la violazione dell’art. 3 della dir. n. 2011/92/CEE: nella specie non sarebbe stato adeguatamente applicato il principio per cui va evitato l’intervento per il quale non si raggiunga la certezza dell’assenza di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato.
- I precedenti.
Il Tar Lazio, sez. III, il 20 novembre 2023, ha pubblicato due sentenze[1] con le quali ha ritenuto legittimo il “Progetto di fattibilità tecnico ed economica. Velocizzazione Linea ferroviaria Roma – Pescara”. Il Collegio, a tal proposito, ha precisato che “la valutazione DNSH è stata compiuta in rigorosa aderenza alle sue fonti di disciplina (art. 17 del Reg. UE n. 852/2020; Reg. UE n. 241/2021; Comunicazione della Commissione contenente “Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo» a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (2021/C 58/01); Circ. RGS n. 32 del 30 dicembre 2021)”.
Si legge, nel provvedimento, che “nella relazione prodotta dalla RFI è stata compiuta una disamina puntuale dei vincoli riportati in ognuno dei predetti provvedimenti normativi in tema di DNSH ed è verificato il relativo soddisfacimento in modo compatibile col livello progettuale di fattibilità tecnico-economica” nonché “il rispetto dei principi del Regolamento (UE) 2020/852…..dimostrando che il progetto non arreca alcun danno significativo ai sei obiettivi ambientali oggetto della valutazione DNSH”. Si precisa, altresì, che “la valutazione DNSH si compone dell’insieme delle valutazioni che i soggetti attuatori sono chiamati a svolgere non solo ex ante, cioè prima di iniziare i lavori ma anche in itinere ed ex post, cioè durante e dopo il loro svolgimento e che sono sottoposte al vaglio e alla supervisione dell’Amministrazione”.
- Il Principio DNSH (Do No Significant Harm).
Il piano finanziario straordinario denominato Next Generation EU approvato a luglio 2020 dal Consiglio europeo[2] affida agli Stati membri delle risorse per stimolare la ripresa economica a seguito della pandemia Covid-19. Si tratta di un programma il cui pilastro è il Dispositivo per la ripresa e resilienza (Regolamento UE 241/2021)[3]. Uno strumento che ha lo scopo di sostenere investimenti e riforme che contribuiscono ad attuare l’Accordo di Parigi[4] e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite[5] coerentemente con il Green Deal europeo[6] ossia la strategia di crescita dell’Europa volta a promuovere l’uso efficiente delle risorse, il ripristino della biodiversità e la riduzione dell’inquinamento[7].
Pertanto, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza stabilisce che tutte le misure dei Piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR) debbano soddisfare il principio di “non arrecare danno significativo agli obiettivi ambientali”. Tale vincolo si traduce in una valutazione di conformità degli interventi al principio del “Do No Significant Harm” (DNSH), con riferimento al sistema di Tassonomia delle attività ecosostenibili racchiuso nell’articolo 17 del Regolamento (UE) 2020/852[8].
Il principio DNSH, fornisce una guida per le future decisioni di investimento indirizzando al parametro della sostenibilità un elemento fondamentale per l’ottenimento delle risorse europee[9] ed individua, altresì, i criteri per determinare come ogni attività economica contribuisca in modo sostanziale alla tutela dell’ecosistema, senza arrecare danno a nessuno dei seguenti obiettivi ambientali: mitigazione dei cambiamenti climatici, adattamento ai cambiamenti climatici, uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine, transizione verso l’economia circolare, con riferimento anche a riduzione e riciclo dei rifiuti, prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo, protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli eco-sistemi.
Tuttavia, uno specifico allegato tecnico[10] della Tassonomia riporta i parametri per valutare se le diverse attività economiche contribuiscano in modo sostanziale alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici o causino danni significativi a qualsiasi altro obiettivo ambientale.
La Commissione europea, di recente, con la comunicazione del 11 ottobre 2023, C/2023/111[11] (pubblicata nella G.U.U.E. del 11 ottobre 2023, n. C/2023/6454), aggiorna gli Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo» a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza[12]. In particolare, come affermato dalla Commissione, gli orientamenti “si limitano a definire le modalità di applicazione del principio DNSH esclusivamente nel contesto dell’RRF, tenendo conto delle sue caratteristiche specifiche”. Essi quindi “mirano a chiarire il significato del principio DNSH e le relative modalità di applicazione nel contesto dell’RRF e in che modo gli Stati membri possono dimostrare che le misure da essi proposte nell’RRP [Recovery and Resilience Plan] soddisfano tale principio”. In uno specifico allegato, gli orientamenti riportano “simulazioni esemplificative concrete di come il principio DNSH dovrebbe essere dimostrato nei piani”.
- La lente europea sulla tutela delle acque superficiali e sotterranee: brevi cenni.
L’acqua è un bene prezioso per la vita di ogni ecosistema.
Numerosi miti descrivono un mondo ricoperto dalle acque; Talete, ad esempio, definiva l’acqua il principio di tutte le cose e nella Bibbia il mondo prima della creazione era una massa ricoperta d’acqua (“La terra era informe e deserta e le tenebre ricoprivano l’abisso e lo spirito di Dio aleggiava sulle acque”). Un antico mito del popolo dei pigmei recita: “All’origine non esisteva che l’acqua: acqua a perdita d’occhio fin sopra alle montagne più alte”[13].
La tutela delle acque dall’inquinamento rappresenta l’obiettivo di primaria importanza ambientale, sociale ed economica ed è altresì diffusa la consapevolezza che le disponibilità idriche, sia di superficie che sotterranee sono in pericolo dovuto a causa di uno sfruttamento non sostenibile, frutto del processo di sviluppo antropico.
L’inquinamento chimico delle acque raffigura una minaccia, sia per l’ambiente acquatico, con effetti quali la tossicità inquinanti negli ecosistemi e la perdita di habitat e di biodiversità, che per la salute degli esseri umani. Pertanto, è necessaria una tutela che richiede azioni combinate e integrate nel quadro definito dalla normativa ambientale[14].
La protezione e la gestione delle risorse idriche superano i confini nazionali. A tal proposito la direttiva comunitaria 2000/60/CE[15] (Direttiva quadro acque – DQA) definisce un quadro giuridico teso a tutelare le acque pulite e ripristinare la qualità delle stesse all’interno dell’Unione, nonché a garantire il loro utilizzo sostenibile nel lungo termine.
La direttiva 2000/60/CE caratterizzata dallo sviluppo di un sistema unitario ed un approccio circolare della gestione idrica, tendente allo sviluppo di quello che attualmente viene definito “ciclo integrato dell’acqua”.
La citata Direttiva Comunitaria 2000/60/CE insieme alla direttiva 2006/118/CE[16] costituiscono la base strategica in materia di gestione e protezione delle risorse idriche sotterranee, mirando a preservare la qualità delle risorse prevenendo e controllando l’inquinamento e il depauperamento delle acque sotterranee. Tale politica di salvaguardia è resa ancora più importante e strategica se si considera che le acque sotterranee sono la riserva primaria per l’approvvigionamento delle acque per uso potabile.
- La posizione del Tar Lazio.
Il Collegio, nell’esaminare le doglianze presentate dai ricorrenti e verificata la compatibilità dell’intervento con le norme tecniche di attuazione, ha ritenuto legittimi gli atti presentati dalla Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.
In particolare, i giudici amministrativi, nell’ampia trattazione, hanno rilevato che riguardo all’asserita omissione della valutazione DNSH relativa alla protezione delle acque sotterranee e alla prevenzione del loro inquinamento, si osserva che la valutazione DNSH, anche per l’ambito in esame, è stata effettuata in coerenza con la normativa comunitaria e interna che la disciplina e non è stata efficacemente contestata nei suoi contenuti e nelle sue conclusioni. Già nella prima valutazione DNSH compiuta dalla RFI nell’aprile 2021, all’atto della presentazione del PNRR per l’investimento “Connessioni diagonali” a cui appartiene il progetto in esame, è emerso, con argomentazioni e conclusioni in alcun modo confutate o efficacemente contestate dal Comune ricorrente, che il progetto sostiene al 100% i seguenti obiettivi: 1) mitigazione dei cambiamenti climatici; 2) adattamento ai cambiamenti climatici; 3) transizione verso un’economia circolare.
Per quanto riguarda, invece, la protezione e il ripristino della biodiversità, la valutazione non è affatto stata omessa, ma è stata svolta in modo sufficientemente congruo, come documentato nel parere n. 50/2022 in cui si legge che “In ottemperanza a quanto indicato dai Criteri di Vaglio Tecnico riportati nel par. 6.14 (Infrastrutture per il trasporto ferroviario) dell’Allegato 1 al Regolamento 852/2020 UE, l’attività non arreca un danno significativo all’obiettivo Protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi, dell’acqua o del suolo”.
Infine, il TAR Lazio ha adottato le medesime conclusioni per le valutazioni in tema di protezione delle acque e delle risorse marine, atteso che RFI ha svolto una valutazione di fondo sul punto mediante un’analisi ambientale di dettaglio, oggetto di valutazione nel parere n. 50/2002, in cui si legge che “in ottemperanza a quanto indicato dai citati Criteri di Vaglio Tecnico riportati nel par. 6.14 (Infrastrutture per il trasporto ferroviario) dell’Allegato 1 al Regolamento 852/2020/UE, l’attività non arreca un danno significativo all’obiettivo Uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine”.
In conclusione, nell’area oggetto d’esame, l’opera pubblica poteva realizzarsi essendo state compiute tutte le valutazioni tecniche necessarie.
*Avvocato e Assistente di cattedra in Istituzioni di Diritto Pubblico – Luiss
[1]Tar Lazio, sez. III, 20 novembre 2023, n. 17216 e Tar Lazio, sez. III, 20 novembre 2023, n.17241, di contenuto simile.
[2] Conclusioni del Consiglio europeo, del 17-21 luglio 2020, EUCO 10/20.
[3] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza.
[4] L’Accordo di Parigi, adottato da 196 paesi, è il primo accordo universale e giuridicamente vincolante sui cambiamenti climatici, adottato alla Conferenza di Parigi sul clima (COP21), nel dicembre 2015.
[5] L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite, adottato all’unanimità dai 193 Paesi membri delle Nazioni Unite con la risoluzione 70/1 del 15 settembre 2015, intitolata: “Trasformare il nostro mondo. L’Agenda per lo sviluppo sostenibile”, è un programma d’azione globale, finalizzato a sradicare la povertà, proteggere il pianeta e garantire la prosperità e la pace. Essa comprende 17 Obiettivi di Sviluppo Sostenibile – Sustainable Development Goals, SDGs –, che gli Stati si sono impegnati a raggiungere entro il 2030, articolati a loro volta in 169 target tra loro interconnessi e indivisibili, che costituiscono il nuovo quadro di riferimento per lo sviluppo sostenibile.
[6] Il Green Deal europeo vuole trasformare l’UE in una società giusta e prospera, efficiente sotto il profilo delle risorse e
competitiva, che a partire dal 2050 non genererà più emissioni nette di gas a effetto serra, in cui l’ambiente e la salute dei
cittadini europei sono protetti e in cui si consegue la crescita economica grazie all’uso più efficiente e sostenibile delle risorse naturali. La comune strategia EU mira inoltre a proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale e a proteggere la salute e il benessere dei cittadini dai rischi di natura ambientale e dalle relative conseguenze. Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al comitato economico e sociale europeo e al comitato delle regioni COM/2019/640 final.
[7] Cfr. Bruno A. S., Il PNRR e il principio del Do Not Significant Harm (DNHS) davanti alle sfide territoriali, in Federalismi.it, 14 marzo 2022.
[8] Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020, relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili e recante modifica del regolamento (UE) 2019/2088. A parlare per la prima volta di principio DNSH è il Regolamento UE 2020/852, conosciuto anche come Tassonomia Verde. Per una maggior approfondimento si veda, https://www.italiadomani.gov.it/it/faq/il-principio-dnsh.html.
[9] Monteduro M., Le decisioni amministrative nell’era della recessione ecologica, in RivistaAIC.it, n. 2/2018.
[10] Comunicazione della Commissione europea, del 21 aprile 2021, sulla Tassonomia dell’UE, comunicazione societaria sulla sostenibilità, preferenze di sostenibilità e doveri fiduciari: dirigere i finanziamenti verso il Green Deal europeo, COM(2021) 188 final.
[11] Comunicazione della Commissione “Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo» a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza” (C/2023/111), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202300111 . Per un maggior approfondimento si veda Barelli U., Il principio DNSH e il nuovo criterio DNSH, in Rivista RGA online, n.47/2023.
[12] I presenti orientamenti tecnici integrano gli orientamenti iniziali già forniti dalla Commissione nella strategia annuale per la crescita sostenibile 2021, già pubblicato il 18 febbraio 2021 (2021/C 58/01), nonché il documento di lavoro che l’accompagna e i relativi aggiornamenti.
[13] Casiraghi G., Dalla terra al cielo. Cielo, terra e acqua nei miti e nelle religioni, Effatà Editrice, Cantalupa (TO), 2011, p. 93.
[14] Quadri E., La tutela delle acque nell’UE: la Direttiva Quadro Acque e la Direttiva Acqua Potabile, in Rivista Gentes – Rivista di Scienze Umane e Sociali, anno III, numero 3- dicembre 2016, p. 97; La Torre M.A., L’acqua come bene comune e le nuove disuguaglianze nel diritto ai commons, in Biosfera, acqua, bellezza, Mimesis Edizioni, Milano, 2016.
[15] Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1).
[16] Direttiva 2006/118/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, sulla protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento, come modificata dalla Direttiva 80/2014/UE.
