Le semplificazioni procedurali Arera sul metodo tariffario rifiuti
di Alberto Pierobon – Consulente ambientale e dei servizi pubblici locali
Siamo già intervenuti sul nuovo metodo tariffario rifiuti (MTR), in vigore per il 2020, di cui alla deliberazione ARERA n. 443/2019/R/RIF del 31 ottobre 2019 “definizione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di servizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti per il periodo 2018-2021”.
Sono ora state diffuse, tra altre, due note di approfondimento:
a) dell’IFEL-Fondazione ANCI) datata 2 marzo 2020 sul “La deliberazione Arera n. 443/2019 di avvio della regolazione del servizio rifiuti e il relativo Metodo Tariffario-MTR (periodo 2018-2021)”;
b) dell’ Arera, con deliberazione 5 marzo 2020 n. 57/2020/R/RIF riguardante “semplificazioni procedurali in ordine alla disciplina tariffaria del servizio integrato dei rifiuti e avvio di procedimento per la verifica della coerenza regolatoria delle pertinenti determinazioni dell’ente territorialmente competente”.
Peraltro, primi accenni di avversione al nuovo MTR erano già emersi dall’ANCI, dall’IFEL, da altri soggetti che hanno ricorso al TAR Lombardia avverso il MTR, per motivi tra loro differenti (Confindustria/Cisambiente; A2A; etc.), ma soprattutto dalle regioni e provincie autonome che hanno rappresentato le loro specifiche problematiche, sia a livello di governance che gestionale.
Va chiarito che nessuno sembra con ciò volersi sottrarre a un metodo trasparente e responsabilizzate (anzi) come pure aggiornato rispetto al metodo normalizzato di cui al D.P.R. n. 158 del 1999.
Il punto è che l’applicazione cieca del MTR nei suoi algoritmi e formule tecniche, sulle quali gli enti locali sono obiettivamente non adusi, se non impreparati, va considerato nelle diverse esigenze, scenari e contesti e soprattutto negli effetti conseguenti.
La deliberazione Arera n. 57 del 5 marzo 2020 nel preambolo si intrattiene, con ciò creando una sorta di presupposto argomentativo, su vari aspetti.
Anzitutto sulle definizioni di gestione dei rifiuti e di gestione integrata dei rifiuti (cfr. art. 183, D.Lgs. n. 152/2006 ss.mm.ii.) e sulla classificazione dei rifiuti (cfr. artt. 184 e 198 cit. D.Lgs.) in ciò implicitamente richiamandosi al servizio pubblico locale che è perimetrato sulla gestione dei rifiuti urbani e assimilati (non sugli speciali, se non jure privatorum).
Poi sulla disciplina tariffaria ibridata nel tempo (sostanzialmente: da Tarsu a Tia1, Tia2, Tari, Tariffa puntuale, etc.) che sussume tutti i costi di cui alla definizione di gestione e che riguardano (appunto) i rifiuti rifiuti urbani-assimilati, sulla quale determinazione tariffaria è competente il consiglio comunale (coevamente al bilancio preventivo) sulla base di un piano economico finanziario (pef), che viene però redatto dal gestore. Per il 2020 il termine per approvare le tariffe e i regolamenti scade al 30 aprile 2020.
Nei “considerati” della prefata delibera vengono richiamate le funzioni Arera di regolazione e di controllo, oltre che sulla predisposizione ed aggiornamento del MTR per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio ‘chi inquina paga’, come pure delle tariffe definite dall’ente di governo dell’ATO per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento e la verifica della corretta redazione dei Piani d’ambito, altresì prevedendo compiti sanzionatori cosiccome stabiliti dalla L. n. 481/1995.
Si richiamano non solo i provvedimenti adottati sempre dall’Arera dal 2018 ad oggi, ma pure le interlocuzioni e/o riunioni (da ultimo tavoli di lavoro: uno a dicembre e uno a febbraio) avviate dall’Autorità, ciò non tanto come excusatio non petita, quanto per ricordare l’attivismo e la disponibilità dell’Arera sul MTR, a favore dei soggetti interessati. Stiamo parlando (come rammenta anche l’Arera) dei soggetti tenuti agli adempimenti prescritti nel MTR: il gestore del servizio integrato di gestione dei rifiuti; l’Ente territorialmente competente (ETC); l’Ente di governo dell’Ambito (EGATO) se costituito – in base a legge regionale – ed operativo, o, in caso contrario, la Regione o la Provincia Autonoma o altri enti competenti secondo la normativa vigente (si veda il comma 1.1 del MTR). Viene poi evidenziato che l’art. 6 della deliberazione Arera n. 443/2019 prevede che il pef sia predisposto dal gestore e trasmesso all’ETC corredato delle informazioni e atti necessari alla validazione dei dati (desunti dai bilanci e contabilità formale del medesimo gestore). La procedura di validazione è svolta dall’ETC o da un soggetto dotato di adeguati profili di terzietà rispetto al gestore. L’ETC assume le determinazioni e trasmette la predisposizione del pef e i corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti o dei singoli servizi di gestione all’Arera, in coerenza con gli obiettivi. Indi, l’Arera verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa per approvare (o non) il pef. In medio tempore si applicano quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dall’ETC. Ove il gestore non collabori e sia inerte (previa diffida) l’Arera si attiverà, lo stesso nei confronti dell’ETC che deve (appunto) assumere le proprie determinazioni sul pef del gestore.
Ora con la deliberazione n. 57 del 5 marzo 2020 l’Arera, in buona sostanza, vuole:
a) evidenziare la propria disponibilità e collaborazione con tutti i soggetti coinvolti, stante le lamentazioni e le critiche come manifestate (vedi supra);
b) ridurre l’onere amministrativo per i soggetti interessati, dando indicazioni basate su criteri di semplificazione amministrativa, con particolare riguardo all’ETC per la validazione dei dati e l’approvazione degli atti predisposti;
c) rinviare a successive determinazioni l’esplicitazione di ulteriori aspetti applicativi (dando mandato al Direttore Arera Ciclo Rifiuti), nonché la definizione delle modalità operative per la trasmissione degli atti, dei dati e della documentazione, cosiccome da elaborarsi;
d) prevedere misure per evitare sovrapposizioni tra responsabile attività gestionale e chi deve verificare la veridicità dei dati e validarli;
e) disciplinare modalità di acquisizione e presentazione dei dati e degli atti relativi a contesti in cui risultino operativi più gestori (quindi non un gestore unico) e altresì riferibili a realtà ove le funzioni attribuite all’ETC prevedano attività svolte sia da parte dell’EGATO sia da parte dei Comuni ricadenti nell’ATO;
f) precisare che non sono tenuti a predisporre il pef i meri prestatori d’opera;
g) avviare un procedimento volto alla verifica della coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa per l’approvazione (con o senza modificazioni) da parte di Arera;
h) rafforzare, in una ottica di tutela degli utenti, il meccanismo di garanzia per il superamento dei casi di inerzia dei soggetti interessati, Ove il gestore rimanga inerte l’ETC provvede alla predisposizione del pef sulla base degli elementi conoscitivi a disposizione, ivi compresi i valori fabbisogni standard o il dato del costo medio di settore da rapporto ISPRA, sempre in una ottica di tutela degli utenti. Si dà mandato al Direttore Arera Ciclo Rifiuti su questo aspetto come pure per implementare quanto indicato nei precedenti punti.
Pertanto, i gestori trasmettono all’ETC gli atti di competenza (commi 6.1 e 6.2 della deliberazione 443/2019/R/RIF).
Se ETC = gestore (il livello di regolazione e funzione corrisponde al soggetto unico gestionale es. in house) la procedura di validazione può essere svolta da una specifica struttura o unità organizzativa o in una altra amministrazione territoriale, dotato di adeguati profili di terzietà rispetto all’attività gestionale.
Se esistono più gestori l’ETC acquisisce, da ognuno, la parte del pef di competenza oltre ai relativi dati e atti, ricomponendo il pef (si badi però che non si tratta di un puzzle, in cui i singoli pezzi di per sè costituiscono un tutto uguale alle parti, anzi!) da trasmettere all’Arera.
Se le funzioni attribuite all’ETC prevedano attività, sia dall’EGATO sia dai comuni ricadenti nell’ATO, è l’EGATO che trasmette il pef pluricomunale o di ambito e che chiederà i pef dei singoli comuni e/o dei distinti servizi, nel caso di differenziazione dei corrispettivi del servizio integrato.
Quindi l’Arera approva (con eventuali modificazioni) o non, le tariffe come deliberate, sempre avendo a riguardo alla tutela degli utenti, tenuto conto dell’efficacia delle decisioni assunte dall’ETC, nel frattempo si applicano le decisioni formalmente assunte dall’ETC.
Rimangono comunque esclusi incrementi dei corrispettivi e adeguamenti degli stessi all’inflazione.
Infine, oltre ai punti demandati all’attuazione/precisazione del Direttore Arera Ciclo Rifiuti, quest’ultimo espliciterà, con proprie determinazioni anche la definizione delle modalità operative per la trasmissione degli atti, dei dati e della documentazione di cui alle deliberazioni Arera.
L’Arera interviene in questo caotico momento in cui gli enti locali e loro gestori stanno affrontando un bel po’ di inediti e preoccupanti vicende. Il MTR è giunto, non inatteso, ma dopo l’assestamento organizzativo e strumentale della Tari, della tariffa puntuale, sottoposto alle regole (più o meno chiare e più o meno opinabili) consolidate in questi lustri, soprattutto dal mondo tributario, ancorchè volto alle prestazioni patrimoniali imposte e similari istituti tariffari.
Il MTR più che superare le contraddizioni confida di tutelare la utenza nelle regole della logica della contabilità analitica-industriale, mediata da limiti e controlli che responsabilizzano i vari soggetti, evitando l’arbitrio.
Un po’ di moderatismo non sarebbe stato fuori luogo, evitando la fiducia illusoria di risolvere (nello interesse dell’utente) i problemi tariffari entro un sistema tariffario riscritto con un nuovo metodo, al quale mancano ancora dei pezzi importanti (tariffa puntuale, tariffa a cancello, etc.) che condizionano non solo il quantum, ma pur gli impatti tariffari.
La coscienza dei diversi attori che hanno una competenza di azione, nelle condizioni e nelle scelte stabilite dall’Arera, non bastano. Lo snodarsi della causazione è complesso e matassato e va districato.
L’Arera ci ha provato con le procedure semplificate riguardanti le competenze e i ruoli dei diversi soggetti. La procedura guarda il pef redatto dal gestore e poi trasmesso, per la validazione, all’ETC, e quindi la determinazione tariffaria del Consiglio Comunale ( degli organi di altri Enti delegati), per infine essere verificata dall’Arera sotto il profilo della coerenza regolatoria e manifestare il proprio si approva (con eventuali prescrizioni) o non.
L’Arera coglie l’occasione di chiarire il caso in cui sia un unico gestore o più gestori, dove in presenza della coesistenza di più competenze (ETC,EGATO,comuni) rimane l’EGATO il soggetto competente a trasmettere il pef (ricalibrato) all’Arera. In presenza invece di più gestori e del solo ETC è questo ultimo che ricompone il pef, trasmettendolo all’Arera.
Si auspica che l’Arera intervenga ora anche su altre questioni (che forse impongono una rivisitazione del MTR) ad esempio sulle fonti dei dati attestati dal gestore e tratti dai propri bilanci e contabilità, spesso coacervata tra più committenti e più servizi, dove l’unbundling talvolta non aiuta.
Anche la modellistica contrattuale e di affidamento condiziona questi adempimenti e richiede quantomeno un approfondimento da parte dell’Arera a seconda se si ha un rapporto di appalto, di appalto con elementi aleatori e non solo commutativi, di concessione, etc.
Per altre questioni di sfondo e di dettaglio, per le quali, parimenti, si auspicano interventi (nazionali o di Arera) sul MTR, sia consentito rinviare a quanto già osservato in precedenza (non esaustivamente, “L’Arera e il nuovo metodo tariffario rifiuti”, Azienditalia, Milano, n. 1, 2020).
