Nuove regole per le capacità assunzionali e tetto del fondo
di Arturo Bianco
Nel corso del 2019 cambieranno radicalmente le regole che fissano le capacità assunzionali delle regioni e dei comuni e viene introdotto il vincolo per cui il fondo per la contrattazione decentrata deve essere calcolato sulla incidenza media dei dipendenti sul fondo nel 2018. Sono queste le principali novità introdotte dall’articolo 33 del DL n. 34/2019, “Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi”, cd decreto crescita. Il provvedimento è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 100 dello scorso 30 aprile e deve quindi essere convertito entro il prossimo 29 giugno. Con il provvedimento, che per la parte relativa alla definizione delle nuove capacità assunzionali entrerà in vigore non appena saranno dettati gli specifici decreti attuativi, che dovrebbero essere emanati entro la fine del mese di giugno dal Ministero della Pubblica Amministrazione, d’intesa con quello della Economia per le regioni ed anche con quello dell’Interno per i comuni e previa intesa, rispettivamente, in Conferenza Stato Regioni ed in Conferenza Stato, città ed autonomie locali. Mentre invece le nuove regole sul tetto del fondo sono già operative
LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI
Viene abbandonata la regola in vigore, da ultimo modificata dalla legge di conversione del DL n. 4/2019, e soprattutto viene messo in soffitta il meccanismo per cui le capacità assunzionali sono determinate come una quota dei risparmi derivanti dalle cessazioni di personale. Meccanismo per cui, fatto salvo il ricorso alle mobilità volontarie in entrata, il numero dei dipendenti non poteva aumentare. Con le nuove regole il numero delle assunzioni a tempo indeterminato e della relativa spesa può determinare un aumento del personale in servizio negli enti che hanno una quantità ridotta di dipendenti o, meglio, che hanno un rapporto assai basso tra spesa del personale ed entrate correnti. Per cui viene di fatto superato lo stesso concetto di capacità assunzionali, che viene sostituito dalla necessità che la “spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione, non” deve essere “superiore al valore soglia definito come percentuale, anche differenziata per fascia demografica, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto dell’anno precedente a quello in cui viene prevista l’assunzione”. Tali somme devono essere, per le regioni, “considerate al netto di quelle la cui destinazione è vincolata”, mentre per i comuni devono essere “considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione”.
Vengono dettate le seguenti ulteriori condizioni: le assunzioni a tempo indeterminato devono essere effettuate “in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale” e deve essere rispettato il vincolo per cui occorre garantire “il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione”. Questo tetto complessivo della spesa per il personale sarà determinato da specifici decreti del Ministro della Pubblica Amministrazione, decreti che devono essere emanati entro i 60 giorni successivi alla entrata in vigore del DL. Ovviamente il termine non è imperativo e non sono previste sanzioni in caso di inadempienza. Esattamente con questi decreti dovranno essere fissate: a) Le fasce demografiche, sia per le regioni che per i comuni; b) “i relativi valori soglia prossimi al valore medio per fascia demografica”; c) “le percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio” sia per le regioni che per i comuni “che si collocano al di sotto del predetto valore soglia”.
Le amministrazioni regionali e comunali che hanno un rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti superiore a quello fissato dal Decreto devono darsi un percorso per ridurre tale rapporto e che deve prevedere come obiettivo che nel 2025 debbano rientrare all’interno di questo rapporto. A tal fine possono applicare un turn over inferiore al 100% dei risparmi derivanti dalle cessazioni.
Le amministrazioni regionali e comunali che nel 2025 continueranno ad avere un rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti superiore a quello previsto dal Decreto sono sanzionate con l’applicazione di un tetto massimo di spesa per le nuove assunzioni a tempo indeterminato: gli oneri non dovranno superare il 30% dei risparmi derivanti dalle cessazioni. Tale soglia massima dovrà essere applicata fino a che le amministrazioni arriveranno “al conseguimento del predetto valore soglia”.
Viene infine previsto che questi “parametri”, cioè quelli del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti, “possono essere aggiornati .. ogni 5 anni”. Le modalità sono le stesse previste dalla disposizione per l’adozione del decreto iniziale, quindi l’adozione da parte del Ministero della Pubblica Amministrazione, di concerto con quello della Economia per le regioni e con quelli dell’Economia e dell’Interno per i comuni, e l’intesa in sede di Conferenza, rispettivamente Stato Regioni e Stato città ed autonomie locali.
I PROBLEMI APERTI E LA CONCRETA APPLICAZIONE
Le nuove regole sulle assunzioni sollevano numerosi problemi e dubbi applicativi. In primo luogo, esse entreranno in vigore al momento della emanazione dei decreti attuativi, il che imporrà alle regioni ed ai comuni di modificare per l’ennesima volta la propria programmazione del fabbisogno. Quale è la sorte delle procedure assunzionali previste dalla precedente programmazione? Possono essere completate e portate a termine? Occorre inoltre chiarire se le amministrazioni possono superare il tetto della spesa del personale del triennio 2011/2013 o, per gli enti che non erano soggetti al patto, del 2008.
La disposizione sembra consentire anche l’aumento della spesa per il personale sostenuta nel triennio 2011/2013 (per gli enti che non erano soggetti al patto di stabilità nell’anno 2008), tetto che fino ad oggi è quello fissato dal legislatore come soglia invalicabile: vincolo che è stato ribadito dalle Linee Guida per la programmazione del fabbisogno come soglia massima invalicabile per la spesa della dotazione organica. Ma il vincolo del rispetto di tale tetto non è stato abrogato, così come non è stata abrogata la sanzione del divieto di effettuare assunzioni di personale per le amministrazioni che lo superano.
Occorre inoltre chiarire cosa si intende per spesa del personale, posto che il legislatore prevede espressamente la inclusione in essa degli oneri riflessi. Il riferimento va da un canto alle voci che sono escluse dal calcolo del tetto degli oneri sostenuti nel 2011/2013, quali ad esempio i maggiori costi derivanti dai rinnovi contrattuali, gli oneri per le categorie protette entro la quota d’obbligo etc e dall’altro canto all’Irap. Si deve comunque sottolineare che il legislatore espressamente si riferisce alla “spesa complessiva per tutto il personale dipendente”, quindi sembra includere tutte le voci. Ma comunque è quanto mai opportuno che questo aspetto sia chiarito formalmente: si pensi agli oneri per il personale somministrato, ivi compresa la remunerazione delle società per la fornitura di questo servizio.
Occorre infine chiarire l’ambito di applicazione. Il comma 1 si applica alle regioni ed il comma 2 ai comuni. Per cui sembra evidente che le province e le città metropolitane sono da considerare escluse. Mentre occorre chiarire se gli enti e le agenzie regionali da un lato e le unioni di comuni ed i consorzi costituiti tra i municipi sono compresi in tale ambito.
IL TETTO AL FONDO
Gli ultimi periodi del comma 1 e del comma 2, per ambedue con riferimento all’articolo 33, dettano le nuove regole per la determinazione del tetto del fondo, rispettivamente per le regioni e per i comuni. Queste nuove disposizioni sono entrate in vigore lo scorso 1 maggio, cioè il giorno dopo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Esse prevedono l’adeguamento del tetto del fondo per la contrattazione decentrata fissato dall’articolo 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017 nella spesa sostenuta a questo titolo nel 2016. Tale adeguamento deve essere effettuato con riferimento al personale ed ai dirigenti in servizio, per cui il tetto del fondo dovrà essere superato dalle amministrazioni che hanno un aumento di dipendenti e/o dirigenti in servizio. Mentre tale tetto dovrà essere diminuito dalle amministrazioni che vedono una riduzione del numero dei dipendenti in servizio. Il calcolo deve essere effettuato con riferimento al valore medio pro capite del fondo del 2018. Viene espressamente stabilito che questo tetto deve comprendere anche la spesa per le posizioni organizzative, spesa che come sappiamo il CCNL 21.5.2018 ha stabilito che vada esclusa in tutti gli enti dal tetto del fondo, previa decurtazione dal fondo delle somme destinate a questa finalità. Per la determinazione della base di calcolo occorre considerare il personale in servizio al 31 dicembre 2018.
La disposizione impone quindi una revisione del tetto del fondo 2019 alle amministrazioni che lo hanno già costituito.
La norma non sembra tenere conto del possibile incremento delle risorse destinate al finanziamento delle posizioni organizzative nei comuni senza dirigenti: il comma 2 dell’articolo 11 bis, della legge n. 12/2019, di conversione del DL n. 135/2018, cd di semplificazione, consente ai comuni senza dirigenti di aumentare le risorse destinate al salario accessorio delle posizioni organizzative diminuendo nella stessa misura le capacità assunzionali a tempo indeterminato “limitatamente al differenziale tra gli importi delle retribuzioni di posizione e di risultato già attribuiti alla data di entrata in vigore del CCNL 21.5.2018 e l’eventuale maggiore valore delle medesime retribuzioni successivamente stabilito dagli enti ai sensi dell’articolo 15, commi 2 e 3 del medesimo CCNL”. Queste somme continuano ad andare in deroga al tetto delle risorse destinate al salario accessorio in virtù del carattere “speciale” della relativa disposizione?
