09/06/2020 – Edificabilità, conta la vocazione – La Suprema corte: la situazione di fatto di un terreno è equiparabile a quella di diritto

Sul terreno edificabile «di fatto» è dovuta la plusvalenza da cessione. Un terreno, quindi, non urbanisticamente qualificato potrà avere una vocazione edificatoria anche se al di fuori di una previsione programmatica urbanistica. Ossia, conta la vocazione edificatoria del terreno, che prescinde dai piani regolatori. Lo ha stabilito la sezione sesta della Corte di cassazione nell’ ordinanza n. 9842/2020 depositata in cancelleria il 26 maggio scorso. Con essa la Cassazione ha riformato i due precedenti gradi di merito della Commissione tributaria provinciale di Novara, prima, e della Commissione tributaria regionale del Piemonte, poi, dando valenza giuridica ed economica «all’ area edificabile di fatto» sia pure inserita al di fuori di una previsione programmatica urbanistica. La stessa Corte ha così ritenuto assoggettabile a tassazione alle imposte dirette a norma dell’ articolo 67 del Tuir n. 917/86, la plusvalenza realizzata dalla vendita dello stesso terreno ritenuto «edificabile di fatto». L’ edificabilità o meno di un terreno ne attribuisce un differente valore che, nell’ ambito dei diversi tributi, ha contribuito ad alimentare problematiche interpretative che hanno caratterizzato la giurisprudenza degli ultimi anni.

Va precisato che, dal punto di vista delle varie norme che definiscono il terreno «suscettibile di utilizzazione edificatoria», la definizione va applicata con riferimento alla legge e agli strumenti urbanistici e, quindi, un terreno non potrà essere qualificato «edificabile» per le sue qualità naturali, che potranno invece determinare un diverso grado di valore. Un’ area, quindi, sarà «suscettibile di utilizzazione edificatoria» solo dopo che lo strumento urbanistico, che consta di più fasi, lo abbia confermato. Le varie fasi prevedono che, dopo l’ adozione da parte del comune e la successiva approvazione da parte della regione di competenza, l’ edificazione sarà subordinata alla preventiva approvazione di uno strumento attuativo e al rilascio del permesso di costruire da parte dell’ ufficio tecnico del comune interessato. Quindi, l’ inserimento dell’ area nella prima fase relativa all’ inserimento del piano urbanistico ha risolto quei dubbi interpretativi che erano insorti sia con un intervento normativo (decreto Visco-Bersani) sia con l’ intervento delle sezioni unite della Cassazione (sentenza n. 25506/2006).

Il sopra citato decreto Visco-Bersani, all’ articolo 36, comma due ha stabilito che: «ai fini dell’ applicazione del decreto del presidente della repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, del decreto del presidente della repubblica 26 aprile 1986, n. 131, del decreto del presidente della repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, un’ area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall’ approvazione della regione e dall’ adozione di strumenti attuativi del medesimo». Tale decreto ha quindi stabilito due principi fondamentali: a) un terreno può essere già considerato suscettibile di utilizzazione edificatoria a fini fiscali quando ancora lo strumento urbanistico non è efficace, mancando l’ approvazione da parte della regione, purché sia già avvenuta l’ adozione da parte del comune; b) un terreno può essere già considerato suscettibile di utilizzazione edificatoria a fini fiscali quando ancora non è stato approvato lo strumento urbanistico attuativo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione o strumenti equivalenti) ancorché, in mancanza, non sia ancora possibile in concreto l’ edificazione.

Questa norma di portata generale è applicabile a tutti i tributi e definisce l’ esatta qualificazione di terreno edificabile. Subito dopo l’ emanazione del decreto Visco-Bersani si è espressa la Cassazione a sezioni Unite che, con la sentenza n.25506/2006, ha stabilito che: «ai fini tributari sono edificabili tutti quei terreni che tali sono qualificati da uno strumento urbanistico, indipendentemente dalla sussistenza dell’ approvazione regionale dello strumento stesso e di strumenti attuativi che rendano possibile in concreto il rilascio della concessione edilizia» in quanto è di comune esperienza che la circostanza che la vocazione edificatoria di un suolo sia stata formalizzata in uno strumento urbanistico, ancorché non operativo, è sufficiente a far lievitare il suo valore venale secondo le leggi di mercato; precisa però che «l’ aspettativa di edificabilità di un suolo non comporta ai fini della valutazione fiscale, l’ equiparazione sic et simpliciter alla edificabilità; comporta soltanto l’ assoggettamento a un regime di valutazione differente da quello specifico dei terreni agricoli», valutazione che quindi non può essere identica per un terreno già concretamente edificabile e per uno che invece attende il compimento dell’ iter previsto dalla legge per poter procedere all’ edificazione.

L’ ordinanza della Cassazione n. 9842/2020 di cui al commento, afferma che: «L’ area edificabile costituisce un genere articolato nelle due specie dell’ area edificabile di diritto, così qualificata in un piano urbanistico, e dell’ area edificabile di fatto, vale a dire del terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può nondimeno avere una vocazione edificatoria di fatto in quanto sia potenzialmente edificatorio anche al di fuori di una previsione programmatica. Una siffatta edificabilità non programmata, o fattuale o potenziale, si individua attraverso la constatazione dell’ esistenza di taluni fatti indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’ esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, e l’ esistenza di qualsiasi altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica». Con questa ordinanza la Cassazione prescinde totalmente dagli strumenti urbanistici, dando rilevanza a una non meglio qualificata edificabilità di fatto e non considerando il legame tra il dato normativo e una certezza di equivalenza, nell’ ambito di una tassazione connaturata alla ipotesi di una specifica edificabilità di diritto.